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政府效益審計的開展是我國經濟發展的客觀需要，也是我國審計事業創新的內在要求，政府效益審計的發展將為全面建設小康社會和促進社會主義和諧社會建設發揮積極作用。審計署在《2003年至2007年審計工作發展規劃》中明確指出，要“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右”。以對某地區的新型農村合作醫療（簡稱新農合）試點情況進行專項審計調查為契機，審計人員探索性地將效益審計理念運用于該項目中，并對該項目資金的使
用和管理效益、實施的公平效益和后期的制度效益三方面進行了客觀、真實地分析，以期為今后審計工作重心向效益審計轉移積累可借鑒的經驗。
一、運用效益審計理念對新農合資金的使用和管理效益進行分析
一般而言，政府效益審計就是指對政府事業、項目、組織是否經濟、高效、有成果地開展運作的程度進行獨立評價或檢查，目的是為公共措施的執行和后果提供相關的信息。將效益審計理念導入新農合審計調查項目中，對項目資金的使用和管理效益進行分析，是本次審計調查的重要內容之一。由于真實性、合規性審計的好與壞直接影響到審計評價的準確性，是客觀公正地分析資金效益的第一手資料，在新農合審計調查中，審計人員始終以真實性、合規性審計作為新農合審計調查的基礎和關鍵，以資金撥付渠道為線索，順藤摸瓜，從某地財政局、民政局、衛生局，到新農合管理委員會辦公室（以下簡稱新合辦）等單位，到縣、鄉、村醫療衛生機構，甚至到抽查的每一位農戶。
（一）調查新農合資金撥付情況，分析資金撥付效益。分析資金撥付效益需要從數量和質量兩方面展開，即中央和地方各級安排的專項資金和配套資金是否及時、足額，撥付的具體方式和手段是否可行有效；有無截留、擠占、挪用和違規獲取資金等問題，是否達到了預期的效果、獲得了良好成效；或有無因資金撥付不及時而延誤新農合試點的進度，造成負效益的情況。例如，審計調查發現，某試點地區存在代墊農民參加新農合（簡稱參合）資金、虛報參合人數，多獲取財政補助資金上百萬元的問題。這種多獲取財政補助資金用于當地農民新農合支出的做法，從數和量的方面來分析，都是不符合預期要求和資金撥付要達到的成效的，是以損害全國新農合試點資金未來有序運行為代價的，是一種只顧短期局部利益，忽略長期全局效益的做法，將會造成不利于新農合健康有序運行的負效益。
（二）調查各級新農合管理機構監管情況，分析資金管理效益。分析資金管理效益主要涉及管理機構或項目管理方面的效益狀況。如管理機構責任機制是否健全，管理方法和手段是否科學高效；是否執行了各項政策規定和管理辦法，是否存在因管理不到位而帶來損失和浪費，甚至損害了農民就醫的切身利益的情況。也就是從管理角度來分析被審計調查項目的效益狀況。例如，經調查發現，某地醫療衛生機構在管理上集看病、審核、補償等職能于一身，缺乏有效的監管；合作醫療證存在隨意涂改、斷號、重號、甚至無號的現象；未按政策規定采取統一招標方式選擇國有商業銀行作為試點縣（市）的基金代理銀行，在基金運行中，也未按規定提取風險基金。鑒于新農合是中央立足于解決農民群眾因病致貧、因病返貧問題的一項重要舉措，政府和相關部門為了規范新農合資金的管理，促進新農合制度持續健康的運行，制定出臺了一系列的政策辦法，但在一些地區尤其是縣級及以下卻沒有得到認真落實。這種新農合相關政策落實不完善的情況，從當前效益來看，不便于新農合基金的統一管理和運作；從長遠效益來看，管理效率的弱化，加大了新農合基金的運行風險。
（三）調查新農合資金的使用情況，分析資金使用效益。分析資金使用效益主要是圍繞新農合資金使用情況進行的，這方面的效益分析是當前政府效益審計的核心內容。重點是圍繞被審計調查項目的資金是否節約，新農合資金是超支還是節省，是花大錢辦小事、還是花小錢辦大事，是否將資金真正用于新農合支出，是否存在資金閑置未運營等不經濟情況等來進行分析，以便審查資金使用的真實性、經濟性和效果性。這是實現由過去重視資金投向、撥付等環節，到重視投向、撥付和資金利用效果，跟蹤問效的根本轉變，也是效益審計理念運用于本次專項審計調查的成果之一。例如，至審計調查時，某試點地區新農合資金結余近2000萬元，新農合補償資金僅占籌資總額的45%左右。如果要從根本上減輕農民看病就醫的經濟負擔，就要不斷提高資金的使用效益，防止基金過多節余或超支。結合效益分析成果，審計提出建議：在保證基金保值的同時，有關部門可研究基金結余投資的可行性，實現基金的保值增值，讓貧困地區的農民不僅能享受到新農合帶來的當前利益，更能享受到新農合的長遠利益，以保證新農合制度持續穩定發展。
二、運用效益審計理念對新農合實施的公平效益進行分析
新農合項目的非盈利性，決定了衡量其效益不能只關注其資金的經濟效益，更要注重其滿足社會共同需要的優劣程度，及推動國民經濟和社會事業持續、快速、健康發展的效果。而公平是實現社會效益的基礎之一，項目實施中公平目標的實現，將極大促進項目效益的提高。對新農合實施的公平效益分析既是審計人員審計調查關注的重點，也是效益審計理念運用于新農合審計調查的突出體現。
在本次審計調查中，審計人員嘗試使用了一些非傳統的調查方法，諸如發放調查表來考察農民滿意度、繼續參加新農合的積極度等各項指標，以便進一步分析新農合的社會效益。經調查發現，該縣新農合試點工作具有顯著特點，就是新農合補償多少與當地經濟優劣成正比，例如，某試點地區下轄20個鄉（鎮）中經濟狀況較好、人均收入較高的3個鄉（鎮），2003年啟動新農合至2004年底已補償金額占全縣20個鄉（鎮）全部補償金額的35%左右。而實施新農合項目的社會公平效益在于：新農合的實施是否給當地大部分農民帶來確確實實的好處，好處有多大，達到預期效果沒有；是否符合均衡機制原理，是否促進了社會安定團結和和諧社會的構建；是否有助于形成社會的良性公平效益。該項目實施要達到的公平效益絕不是只能讓少數人獲益，卻使多數人受損，仍然陷于“看病難”的困境。結合效益分析成果，審計提出建議：政府在規劃項目實施時，要考慮地域發展和各地經濟狀況客觀存在的不平衡性，考慮效率的同時要兼顧公平，形成大區域的均衡公平機制，注意政策向貧困地區的適當傾斜，以便新農合項目實施帶來的實惠遍及貧困地區的家家戶戶。
三、運用效益審計理念對新農合審計調查項目后期形成的制度效益進行分析
新農合審計調查項目結束后，審計人員對該項目實行了后續跟蹤問效。發現某地政府及相關部門對審計調查揭示的問題高度重視，采取了一系列有效措施積極整改，制定出臺了一系列政策規定。例如，針對審計調查所反映的《新型農村合作醫療基本藥物目錄》缺位的狀況，某省衛生廳制定了《某省新型農村合作醫療基本用藥目錄（試行）》；針對審計調查所反映的某省新型農村合作醫療風險基金管理使用辦法、基金管理辦法和基金會計制度尚未頒布的問題，某省財政廳、衛生廳出臺了《某省新型農村合作醫療基金財務管理暫行辦法》、《某省新型農村合作醫療基金會計核算暫行辦法》和《某省新型農村合作醫療風險基金管理暫行辦法》；針對審計調查所發現的超范圍、超標準補償醫療費等問題，某省衛生廳頒布了《某省新型農村合作醫療定點醫療機構管理暫行辦法》；針對審計調查發現的合作醫療證編號混亂、合作醫療證存在被隨意涂改問題，某省衛生廳制定了《關于加強新型農村合作醫療證件管理使用和統一編碼的通知》。
上述政策制度的進一步規范合理，不僅對改進和完善新農合試點工作發揮了積極的作用，也是實現效益的重要手段，尤其是在制度效益價值更為突顯的今天。這一系列文件和措施的出臺，不僅表明本次審計調查對新農合試點工作的健康發展起到了不可或缺的作用，更體現了效益審計理念運用于該審計調查項目帶來的良好的后期制度效益。
總之，將效益審計理念運用于新農合審計調查項目中，探索性地對新農合審計調查項目資金的使用和管理效益、新農合實施的公平效益、新農合審計調查項目后期形成的制度效益進行分析，并提出可行的審計建議以便決策部門決策參考的一系列嘗試，對當前和今后效益審計的實施都具有相當重要的理論意義和現實意義。（作者：審計署駐昆明特派辦 李蘊潔）
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