公共預(yù)算改革如何提速

　　本報(bào)記者　肖華

　　自1999年啟動以來，公共預(yù)算改革一直維持著慢走的節(jié)奏，如果人大代表們有更充足的討論時(shí)間，如果新河的試驗(yàn)?zāi)芡贫鴱V之，事情又會怎樣呢

　　“提出了8個(gè)預(yù)算修正案，可惜報(bào)廢了6個(gè)，”陳奕敏說，“人大代表們不知道寫議

案時(shí)一定要有具體金額，我們培訓(xùn)時(shí)忘了教�！�

　　陳是浙江溫嶺市委宣傳部理論科科長，是“新河試驗(yàn)”的主要推動者和設(shè)計(jì)者之一。在今年春天新河鎮(zhèn)那場公眾參與審查預(yù)算的試驗(yàn)中，另外兩個(gè)形式合格的修正議案順利通過，農(nóng)民們使得鎮(zhèn)政府增加垃圾清運(yùn)費(fèi)，減少計(jì)生手術(shù)費(fèi)和外出調(diào)查費(fèi)，調(diào)整了當(dāng)年預(yù)算中的828萬元。

　　鎮(zhèn)人大代表修改了政府預(yù)算，這被許多官員、學(xué)者評價(jià)為自1999年啟動預(yù)算改革以來的一大成就。不過，如果人大代表們更熟練，如果有更充足的討論時(shí)間，如果新河的試驗(yàn)?zāi)芡贫鴱V之，事情又會怎么樣呢？

　　蒙著的面紗

　　倘若這樣的事情發(fā)生在幾年前，可能會引起一場軒然大波，因?yàn)槟菚r(shí)候預(yù)算不僅對公眾保密，連對人大代表也不公開。在有的地方，為了將預(yù)算從“機(jī)密”降為“秘密”，許多人努力了三年。

　　在1999年以前，預(yù)算一直都蒙著厚厚的面紗。

　　從建國后到經(jīng)濟(jì)改革起步之前，計(jì)劃占據(jù)主導(dǎo)地位，預(yù)算只不過是它的反映，實(shí)質(zhì)上的話語權(quán)掌握在各級政府手中，直到轉(zhuǎn)軌開始。

　　隨著計(jì)劃在資源配置中的地位逐漸下降，資金分配權(quán)很快被各部門、各地方，甚至各領(lǐng)導(dǎo)分解。中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授馬駿用了一個(gè)詞來形容：碎片化。

　　那是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的以計(jì)劃為主導(dǎo)的財(cái)政資金分配體制逐漸衰落，而當(dāng)時(shí)財(cái)政改革的重心是“收”(例如1994年實(shí)行中央、地方分稅制)，“支”便成為一個(gè)真空。加上改革之初財(cái)政困難，政府允許各部門自籌資金，結(jié)果是預(yù)算外收入迅速膨脹，資金和權(quán)力一起被爭搶、分化。

　　在“支”的碎片化時(shí)代，“收”卻大見成效，從而為前者的變革提供了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　西方預(yù)算專家們早就說過，在財(cái)政貧窮的環(huán)境中編制預(yù)算沒有任何意義，因?yàn)槟瓿醯某兄Z根本無法兌現(xiàn)，不斷要進(jìn)行“重復(fù)預(yù)算”。對中國來說，這樣的環(huán)境到上世紀(jì)末已大為改觀：自1994年以來，地方財(cái)政年均增長近20%，中央財(cái)政收入翻了一番多，全國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由不斷下降轉(zhuǎn)而掉頭向上。

　　聚了眾人之財(cái)，就要辦眾人之事，建立有效的預(yù)算機(jī)制于是提上議程。新的改革在世紀(jì)之交啟幕，主要內(nèi)容有三項(xiàng)：各部門要編制每一財(cái)政年度的預(yù)算、由國庫集中收支、建立政府采購。

　　此后，小步舞曲的旋律一直伴隨著預(yù)算改革。

　　不過，在馬駿看來，這些改革著力于在政府內(nèi)部加強(qiáng)行政控制，卻鮮有在政府之外尋找制衡的力量。實(shí)際上，他在四省二市調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，人大這個(gè)被法律賦予了預(yù)算審查、監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)，剛實(shí)行部門預(yù)算時(shí)，曾經(jīng)與政府有過一段短暫的蜜月期，隨后馬上進(jìn)入持續(xù)至今的僵持階段。

　　“我越來越困惑，”他說，“一方面，因?yàn)楦淖兞藳Q策程序的某些方面，預(yù)算改革被希望是一條政治改革的新途徑；但另一方面，預(yù)算改革的推進(jìn)又有賴于權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策方式等政治核心的改變�！�

　　在這樣的膠著中，直到現(xiàn)在公共預(yù)算依然問題重重，不僅在支出中常�？梢钥吹健捌渌�”、“特費(fèi)”之類含糊的項(xiàng)目，甚至連收入是多少往往都并不清楚——既有預(yù)算內(nèi)收入，又有預(yù)算外收入(即地方政府獨(dú)立于中央之外的收費(fèi)和發(fā)債等)，還有預(yù)算外之外的收入(亦稱“外外收入”，即地方政府的罰款與收費(fèi))。

　　權(quán)力與能力

　　與預(yù)算相伴的種種問題在歷史上由來已久。18世紀(jì)的英國詩人Anon就曾如此描述了1784年英國財(cái)稅混亂、腐敗叢生的狀況：如果老外注意到咱這兒的稅收，定會納悶我們哪有什么自由／樣樣事情都得納稅，包括曬了天上的日頭。

　　19世紀(jì)末的美國，財(cái)政制度同樣糟糕，稅種多到稀奇古怪，而每個(gè)政府部門自己創(chuàng)收自己開支，所謂預(yù)算不過是一堆雜亂無章的事后報(bào)賬單。

　　“雖然200多年前美國憲法賦予國會很大的權(quán)力來控制預(yù)算，但直到30年前，國會才真正開始行使這項(xiàng)權(quán)力，”5月14日，在中國政法大學(xué)憲政研究所、北京大學(xué)人民代表大會與議會研究中心與耶魯大學(xué)法學(xué)院中國法律中心共同主辦的“公共財(cái)政和預(yù)算審查監(jiān)督國際研討會”上，菲利普·G·喬伊斯說，“一個(gè)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的問題是，預(yù)算‘能力’和預(yù)算‘權(quán)力’同等重要�！�

　　這位喬治·華盛頓大學(xué)公共政策與公共管理教授，同時(shí)也是美國《公共預(yù)算和財(cái)政》雜志副主編，此前曾在國會預(yù)算辦公室和伊利諾伊州預(yù)算局任職。在他看來，這種“能力”包括適當(dāng)?shù)男畔⒑凸ぷ魅藛T、充足的審議時(shí)間和立法機(jī)構(gòu)的專業(yè)化(即不同領(lǐng)域的專業(yè)委員會)。

　　“講到預(yù)算監(jiān)督的能力我們差得太遠(yuǎn)了，總共就幾個(gè)人，預(yù)算案都不敢說完全看得懂，”一位市人大常委會主任告訴記者，“人大代表里比我們強(qiáng)的恐怕也沒多少。”

　　深圳人大則在改革中走在前列。1995年深圳在全國率先成立計(jì)劃預(yù)算審查工委，后來又升格為計(jì)劃預(yù)算專門委員會。委員會下設(shè)一個(gè)辦公室，6名專業(yè)工作人員全是碩士學(xué)歷，專業(yè)人員的參與能夠幫助人大代表提升監(jiān)督能力，從而更好地履行職責(zé)。委員會副主任董國強(qiáng)透露，去年5月1日，深圳人大預(yù)算網(wǎng)與財(cái)政局國庫資金系統(tǒng)相聯(lián)，預(yù)算單位每一筆資金的動向都在人大眼皮底下。

　　但是，對許多中國城市來說，深圳的做法依然只是夢想。目前的各級人大，在對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行

　　能力的提升會讓人大代表們更好地行使更多的權(quán)力嗎？許多人都如此期待。

　　突破口

　　在世界其他地方發(fā)生過的故事也許使人們對未來更有期待。

　　腐敗叢生、重大事故頻發(fā)、社會矛盾尖銳迫使世界一些國家在20世紀(jì)初進(jìn)行了一系列深刻的制度建設(shè)，正是這些看似不起眼的預(yù)算改革對各國政治發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。它既提高了政府效率，造就了一個(gè)強(qiáng)有力的政府，又將政府行為的細(xì)節(jié)第一次展現(xiàn)在陽光下，遏制了腐敗，緩和了社會矛盾。

　　“需要注意的是，各國的改革是基于各國的文化和體制，”美國國會預(yù)算辦公室預(yù)算分析司預(yù)估處處長杰夫·霍蘭德說，“中國也應(yīng)該植根于它自己的文化和體制�！�

　　考慮到整個(gè)政治架構(gòu)和國情文化，中國政法大學(xué)教授李曙光認(rèn)為，公共財(cái)政預(yù)算既與政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制緊密相連，又需要與法治社會和成熟市場經(jīng)濟(jì)相匹配，理想化的改革顯然難以一步到位。

　　“突破口也許存在于行政層級較低的地方，比如縣�！彼�說。

　　的確，在像溫嶺新河鎮(zhèn)這樣的地方進(jìn)行試驗(yàn)，難度和風(fēng)險(xiǎn)要比在全國建立一個(gè)龐大體系小得多，指向性的意義卻極為重大。事實(shí)上，中央樂于見到地方準(zhǔn)確、透明地花錢，一些相應(yīng)的政治支持機(jī)制也已經(jīng)開始實(shí)行，例如官員問責(zé)制。而分稅制則為地方準(zhǔn)備了預(yù)算改革的經(jīng)濟(jì)條件，至少可將地稅合理征收、透明支出。

　　從建立一套預(yù)算程序和機(jī)制入手是另一條合理的途徑。弄明白誰來提出、審查、報(bào)告、監(jiān)督與怎樣進(jìn)行這些步驟，有什么手段、方法、救濟(jì)途徑，人大與政府就預(yù)算發(fā)生沖突時(shí)誰來決斷，有怎樣的問責(zé)機(jī)制，是一個(gè)務(wù)實(shí)而可操作的選擇。

　　不過，無論做什么，不能忘記具體的國情，這一點(diǎn)崔振龍感受尤深。這位被許多人稱為“現(xiàn)行審計(jì)制度辯護(hù)者”的

　　“當(dāng)前中國要推進(jìn)改革，一是需要政治責(zé)任心，需要一些能運(yùn)用手中的權(quán)力力所能及地推動改革的人，二是需要政治智慧�！敝袊�政法大學(xué)蔡定劍教授認(rèn)為。

　　當(dāng)然，無論西方還是東方，在任何地方都有效的一劑良藥是信息公開�！翱床灰姷恼�府”很可能是不負(fù)責(zé)任的政府，而一旦信息公開透明，其他的改變必然接踵而來。