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五部委聯合緊急發文叫停“打捆貸款”，以制止地方政府違規擔保貸款潮升溫
□ 本刊記者 郭瓊 歷志鋼 胡蛟/文
隨著4月27日央行宣布提高貸款利率，新一輪宏觀調控的啟動正在逐漸升溫。
事實上，早在4月25日，發改委、財政部、建設部、人民銀行、銀監會等五部委即已聯合簽發了一項緊急文件，即《關于加強宏觀調控，整頓和規范各類打捆貸款的通知》(銀監發[2006]27號，下稱《通知》)。4月29日，銀監會辦公廳向所有轄內法人銀行業金融機構轉發了這一《通知》。
業內人士普遍分析，《通知》旨在打壓近來難以遏制的地方政府主導下的固定資產投資熱潮。這一熱潮被認為是今年一季度投資增長過速、信貸投放偏快的主要原因。該《通知》與4月27日央行上調貸款利率及召開針對商業銀行的窗口指導會議相呼應，一道成為配合國家新一輪宏觀調控政策的組合舉措。
彈壓“地方債”
“《通知》一手嚴控地方政府違規擔保，一手整頓銀行各類‘打捆貸款’，旨在從供需兩個方面抑制固定資產投資增速過快問題。”光大銀行東部地區信貸審批中心主任季候對《財經》分析稱，“當前政府項目投資過熱，是這一文件出臺的重要背景。”
中國人民銀行副行長吳曉靈在4月27日的窗口指導會議上的話，道破了政策初衷。她表示，地方政府追逐政績的政治沖動與“十一五”規劃開局的重疊，導致了目前投資偏熱局面，“但銀行貸款不能過于沖動，一定要悠著點。”
吳曉靈在會上表示，銀行要合理控制基建貸款和中長期貸款，尤其對以政府信用為擔保的中長期貸款要停止。“政府背景的中長期貸款最令人擔心，因為它沒有正常的第一還款來源。絕大多數地方政府財力并不豐厚，其實是變相透支。目前很多地方政府的或有負債都超越了政府承受能力。”
地方政府出于短期目的出具擔保的行為大大刺激了投資需求。因為對于流動性過剩、貸款監管日趨嚴格的銀行來說，政府信用使得銀行大規模放款成為可能。從這個意義上，遏制住地方信用將會對整個貨幣投放量產生重要影響。《通知》正傳達了監管機構的上述意圖。該文件中，明確提出嚴禁各級地方政府和政府部門違規擔保，不得以向銀行和項目單位提供擔保和承諾函等形式作為項目貸款的信用支持。
業內人士透露，“清理整頓政府信用擔保貸款，已成為二季度銀監會的監管重點之一。”
事實上，地方政府的擔保行為原本即有法律約束：中國的地方財政不得打赤字預算，地方各級政府預算安排應由同級人民代表大會審議并通過。地方政府以將來的部分財政收入作為擔保，實際上是在人代會通過之前即將部分收入和支出項目固定下來，即所謂“寅吃卯糧”，這與《預算法》的規定相抵觸。
同時，《擔保法》第八條明確規定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。
據《通知》規定，以2005年1月26日為界限，此前各級地方政府和政府部門對《擔保法》規定之外債務承擔的擔保，則需履行擔保責任；此后的均屬于嚴重違規行為，其擔保責任無效，但政府需督促企業保證償還貸款本息。
光大銀行的季候分析認為，“之所以有這樣的時間界限，是因為2005年1月26號財政部已出臺過一項《財政部關于規范地方財政擔保行為的通知》(財金[2005]7號文件)，要求地方財政應嚴格遵守有關法律規定，禁止違規擔保。”
事實上，此次五部委《通知》，在很大程度上只是重申了上述文件的精神，試圖對地方政府業已發生的各類違規擔保行為進行行政性約束。
“打捆貸款”
新一輪“地方債”的產生，源自地方政府和銀行的創新性合作，其具體形式正是《通知》中反復強調的“打捆貸款”。
所謂“打捆貸款”，業內公認肇端于國家開發銀行。
據開行有關人士介紹，“這是指將分散的建設項目，由一個借款人統一整合，統一行使借款和還款的責任。‘打捆貸款’通過多個項目共同使用政府信用資源、企業信用資源和項目信用能力，可以使信用資源做到更充分和更有效的運用。目前，開行對城市基礎設施的貸款大部分都采用了‘打捆貸款’方式，在開發性金融協議框架下基本也都是采用‘打捆貸款’的形式。”
國家開發銀行貴州省分行行長王革凡曾撰文，說明如何通過政府組織“增信”來完成“打捆貸款”：
首先，開行與地方政府合作，構筑信用平臺(地方投資公司、城市建設投資公司等)；隨后，在開展城建“打捆項目”貸款時，以國有獨資或控股的城市建設投資公司作為承貸主體，將一個城市或區域的若干基礎設施建設項目組合起來作為一個整體項目，向銀行申請貸款；
之后，投資公司根據政府的意愿申請打捆貸款進行項目投資，而開行等機構一方面會要求以土地做抵押，另一方面往往需要地方政府出具擔保函或安慰函。
截至2005年末，開行已與30個省、348個地市、906個縣級政府簽訂了開發性金融合作協議，覆蓋率分別達到94%、90%和47%。
除了城市建設貸款，在與地方政府合作支持中小企業貸款方面，開行亦普遍運用“打捆貸款”模式。首先是開行向地方融資平臺公司提供軟貸款，作為資本金投入中小企業擔保公司，增大其擔保能力。地方財政會負責落實打捆還貸專項資金，作為還款保證。開行通過借款平臺打捆批發貸款，將項目開發、項目審議、項目管理等一系列權限前移給平臺公司、政府專管機構及行業協會。
“中小企業是央行鼓勵的領域，但開行針對中小企業的打捆貸款是否屬于此次《通知》所指的‘各類打捆貸款’范疇，這是一個模糊地帶。”一位業內人士說。
對于“打捆貸款”的作用，市場看法并不完全一致。高盛(亞洲)董事總經理胡祖六認為，在發達的市場經濟國家，政府借貸是有法可依的，而中國一些地方政府的財政稅收狀況相當良好，本身是有能力借貸并還款的，如果“一刀切”式地把地方政府融資渠道掐斷，對中國經濟的發展未為幸事。
不過，更多人還是對地方政府的擔保行為表達了隱憂。在他們看來，這不僅是政府對經濟活動的干預，也使得銀行忽略貸款本身的風險。“打捆貸款應該取締，1998年廣東國際信托投資公司破產就是前車之鑒。”中國國際金融有限公司首席經濟學家哈繼銘明確稱。
摩根士丹利亞洲區首席經濟學家謝國忠認為，“打捆貸款”的風險主要在于貸款項目缺乏資本金，事實上存在著償債風險，“地方政府通過擔保為城建公司取得貸款，先作為股本金，再到銀行去貸款，債上再借債。今年一季度的信貸尤其是短期貸款的上升，很大程度上與此有關。”
謝國忠表示，地方政府和銀行的合作有著更為深刻的根源，“現在的主要問題是消費不足，而外資對人民幣的投機引起了流動性過剩。在這種情況下，地方政府總可以想各種各樣的辦法把銀行里的錢套出來。這一問題沒有得到根治，投資過熱的情形就難以扭轉。”
誰在違規？
隨著《通知》的下發，一度在地方政府間廣為借鑒的“打捆貸款”成了“過街老鼠”，個中人士已羞于提及。饒有意味的是，在各家銀行口中，這一概念已經被迅速消解和模糊了。
“我們并不覺得自己的做法有出軌嫌疑。”開行信貸管理局一位人士表示，從財政部2005年7號文后，開行的操作方式就有了一些變化，不再接受地方政府直接出具的保函，只是對地方政府的融資平臺提供貸款。“以2005年1月26日為分水嶺，開行沒有和政府簽訂授信協議、沒有‘打捆貸款’、地方政府沒有向開行直接提供擔保，我們和地方政府簽的合同都只是意向性的。當然我們也在對照此文件認真反思，近期會適當限制或延緩有地方政府財政補貼的項目。”
據了解，在開行以往的項目貸款中，有一部分城建項目本身并沒有現金流，地方政府以財政補貼的方式支持貸款。“這類項目以往開行的確會有選擇地給予支持，目前類似項目將會暫緩。”開行內部測算稱，其城建項目貸款余額近6000億元，其中依靠地方財政補貼支持沒有現金流的項目不到10%，大約不到600億元的規模。
由于“打捆貸款”在業內并無準確定義，一般共識是超過一個項目的批發式貸款就是“打捆貸款”。因此，近年來大規模承諾貸款的“銀政合作”，也多被認為是“打捆貸款”的變種，開行和新上市的建行、交行正是這一領域的急先鋒。
“‘打捆貸款’和銀政合作肯定不是一回事。”建行總行一位高管人士對《財經》辯稱，“我不認為建行推廣的銀政合作在五部委《通知》整頓范圍之內。”在他看來，“打捆貸款”是把若干項目捆綁在一起進行一攬子貸款的商務合同，而商業銀行簽的銀政合作協議并非貸款協議，不是具有法律約束力的商務合同，只是在一定范圍和時間內承諾選擇合適項目進行信貸支持的合作意向。
“最關鍵的是，銀政合作框架內的貸款都要逐筆走單獨評審程序。銀政協議一般都明確規定，對所包含的項目以及企業本身的貸款程序、審批辦法和對風險的管理，完全是按照銀行程序去評估、審批和調查。協議中不帶任何指令性和絕對承諾，符合條件方才發放貸款。”他說。
交行總行一位公司業務部人士也告訴《財經》，交行對一攬子合作協議下的每一個項目都進行獨立審核,因為交行的授信系統是世界銀行的合作項目，遵循國際標準的電子化流程，具很強的剛性，很難受人為因素影響而改變貸款標準。“一攬子的‘打捆貸款’和無指定用途的貸款投放風險很大，我們肯定不做。”建行、交行人士不約而同地說。
盡管各家銀行極力否認“打捆貸款”和政府信用擔保的存在，亦有業內人士向記者坦承，在銀政合作中給地方項目貸款時，政府部門和政府機構出具的擔保或承諾函還是頗有效力，一般作為第二還款條件，列在第一還款來源“項目本身現金流”之后。
“不排除有的時候，認為項目綜合風險較低，就將政府信用擔保作為主要貸款條件而放款的通融做法。”這正是《通知》竭力叫停的行為之一。
即便真正的“打捆貸款”，由于近來其政府信用的擔保行為大都由政府下屬的投融資公司承擔，這種做法是否屬于變相擔保，是否在文件禁止之列，尚無定論。
又見宏觀調控
與2004年4月緊縮“銀根”和“土根”的暴風驟雨相比，無論學者還是業界均表示，此次宏觀調控的水平有一定提高，“至少這次各個部委的步調較為一致，央行加息的動作也比較及時”。然而對于調控效果的預期，卻是仁智互見。
業內人士透露，下一步銀監會系統會針對《通知》到各行做專項現場檢查。“這次調控對地方政府的壓力比較大，預期政府主導投資的步子會慢下來。”寧波銀監局局長袁亞敏表示，“我們關注的是地方政府‘打捆貸款’以及信托融資帶來的負債和財政收入匹配度如何，并不會對其一棍子打死，認為只要是地方政府項目都不能做。如果審貸程序齊全，或者還款來源的有關財政預算獲地方人大合法確認，這些都是可以繼續做的。”
“這次組合政策調控的效果、作用力有多大，要取決于各方對形勢的領悟能力及執行力度。”一位商業銀行人士分析稱，“不過，銀行系統應該會讓央行看到想要的效果。”他認為，雖然這次調控總體上來說比較溫和，但是信號很明確，各家銀行應該都會靈敏反應；若不盡早動手，只會讓自己更被動。“銀行業對2003年的宏觀調控記憶猶新。那次有些反應慢的銀行控制貸款過晚，結果到年底非常被動。大家會吸取上次的經驗教訓，盡早反應，爭取主動。”
建行的反應似乎印證了這一判斷，“建行新的銀政合作項目已經停止了，畢竟這是與政府簽約，與現在的氣氛不太符合。”前述建行人士告訴記者，建行在5月12日已經向全轄發文，要求嚴格貫徹執行五部委《通知》，清查政府信用擔保情況及是否存在類似“打捆貸款”的問題。
不過，學者們對于行政調控的作用卻相對看淡。“現在的問題是，根本搞不清楚到底有多少《通知》里說的‘打捆貸款’，也就無從判斷這一調控手段的影響。”北京大學中國經濟研究中心教授宋國青的說法頗具代表性。
一位省級銀監局局長也表示，地方政府不能提供擔保是法律明文規定的。然而在現實中，商業銀行很難拒絕其誘惑。在他看來，行政規定既不能強令地方政府履行其擔保責任，也無從制止其擔保行為的發生。
瑞士信貸第一波士頓中國研究主管陳昌華則認為，即使“打捆貸款”的數量可以控制，但銀行還會為資金尋找新的出路，貸款的增長規模不會有明顯下降。哈繼銘則強調，貸款需求高企，說明貸款價格仍然非常便宜，所以應繼續提高利率。他建議制定一個以固定資產投資增長速度為目標的貨幣政策，只要投資增速超過一定的幅度就進行加息。
“行政性宏觀調控的作用會非常小。”花旗集團中國研究部主管薛瀾分析，現在采取的措施在2004年上一輪宏觀調控期間都曾經使用過，但緊縮只能維持一兩個季度，并不會出現預期的經濟放緩。“只要人民幣升值的預期仍在，不調匯率就很難控制資金的涌入，從而抑制信貸和投資擴張。”-
本刊記者張宇哲、程喆，實習記者楊棟對此文亦有貢獻
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