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本報記者 范利祥
上海報道
“按照原來的計劃，第六批通過審核的省級開發區可能該公布了，但現在看來，估計還要推遲一段時間。”5月12日下午，國家發改委一位人士告訴本報記者，“即使公布，總量
上也會適當控制。”
這個消息，給近來全國各地加速沖刺的開發區升級熱兜頭潑了一盆涼水。“我們天天念阿彌陀佛。”蘇北某開發區管委會主任李某也在忐忑不安中等待著國家發改委的消息。近日，李某所在的開發區剛剛從“市級”“提升”為“省級”。
在河南，開發區“升級”爭奪戰也開始硝煙彌漫。該省5月10日所發的一個文件指出，將賦予省級以上開發區省轄市級經濟管理權限，國家級開發區管委會規格提升為副市級(副廳級)，省級開發區的一名正職連續任職8年以上的，經考查可提拔為副市(廳)級干部。
“我們收到了來自下面的不少申請，都希望能批為省級(開發區)。”安徽省國土廳一位負責人透露。
國土資源部一位副處長卻對此表示出了擔憂。“現在報到部里申請審核的省級開發區特別多。”他表示，“部里還會聯合其它部委出臺相關措施”，謹防“開發區圈地反彈”。
國土資源部部長孫文盛在不久前的一次會議上也特別指出，2006年是鞏固土地市場治理整頓成果之年，對于開發區新一輪圈地要引起高度重視。
升級沖動
與以往開發區熱以“圈地”為主要特征不同，本輪開發區熱是以升級為主要目的。長三角是本輪開發區熱的急先鋒。江蘇省外經貿廳一位官員前幾日向本報記者透露，最近一段時間，江蘇省批復了包括南京棲霞經濟開發區、宿城經濟開發區、沭陽經濟開發區、泗洪經濟開發區等在內的34家省級經濟開發區，其中有21個位于蘇北。“我們的計劃是，基本做到全省各縣都有一個省級開發區。而新增開發區主要在蘇北，對蘇北振興更有意義。”
“我們正在等著國家發改委的審核。”江蘇省外經貿廳官員表示，此次批準的34家省級開發區最終審核結果要以國家發改委審核公告為準。而如果全部通過審核，該省省級開發區將由原來的75家增加到109家。
“其實，原有的省級開發區還沒有全部通過相關部委的審核。”5月11日晚，江蘇省國土資源廳一位官員這樣向本報記者透露。到目前為止，江蘇省還有二十多個正等著來自上面的“裁決”。
在這場競賽中，其他省份也不遑多讓。安徽省臨泉縣工業園區一位負責人承認，“爭取成為省級開發區，我們費了不少勁，現在就等國家的意見了。”不久前，該開發區剛剛被安徽省政府批準為省級開發區，并被國家民政部正式定名為安徽臨泉工業園區。
為什么大家都擠上升級的單行道呢？按照東部某省一位副市長的說法，開發區一直是招商引資的載體，而且開發區里的土地基本上都已經圈定完畢，“要是另外再開辟生地來招商，拆遷、征地成本會更大。”所以，“誰都不愿意丟掉開發區，都抱著不放”。而現在，當聽說有關部委還將對開發區尤其是省級以下開發區再下“猛藥”，他們紛紛坐不住了，“都跑到省里去要政策，希望能升為省級開發區”。
“如果能先批為省級開發區，對我們的招商引資工作促進會非常大！”他肯定地表示。如果“升級”成功，地方政府的批地權限就會擴大，而且“省級開發區對于投資商還能在增值稅、消費稅、所得稅等各方面給予傾斜政策”。
種種因素，引發了基層政府的新一輪“跑廳沖動”。“最近一段時間，來申請的基層政府擠都擠不下。”該省國土廳一位中層私下告訴記者。
“只要我們認為條件夠格的，就可以審批。”他表示，“我們一邊等著國家發改委的審核，一邊審批省級開發區，能通過幾個就是幾個。”
整頓之癢
本報記者在采訪中發現，各地開發區的升級路徑，無不以大力推行招商引資、發展地方經濟為理由，通過“突擊升級”或其它方式來擴大開發區自身的批地權限。
“如果這樣下去，開發區圈地豈不是死灰復燃？”國土資源部一位剛從基層調研歸來的專家告訴記者。
他的擔憂不無道理。而這種憂心，更折射出持續近三年的開發區整頓風暴過程中的曲折。
自三年前即2003年7月18日和30日，國務院先后下發了《國務院辦公廳關于暫停審批各類開發區的緊急通知》和《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》后，開發區整頓風暴由此刮起。此后，中央各部委也紛紛出臺配套政策。
不僅如此，三年來，國務院相關部委還針對包括整頓開發區在內的土地整頓，所召開的大大小小的會議，也在20個以上。
但事實上，由于整頓牽涉面太廣，其間又涉及到種種現實難題，整頓開發區工作并沒有想象中的那么順利。
一位國土資源部專家向本報指出，第一大阻力來自地方或明或暗的抵抗。“因為開發區一旦撤銷，對地方上的招商引資以至于GDP都影響重大。”
第二個阻力是“各部委之間協調的不是非常順暢”。例如，國土資源部執法局局長張新寶曾表示，開發區(園區)土地管理權和規劃管理權的下放，與有關部門的無原則支持有關。“有些部委甚至給予開發區管委會發放《建設項目選址意見書》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》等職能。”
雖然有關部門公布，到2004年底，全國各類開發區核減了4813個，占原總數的70.1%；規劃面積壓縮了2.49萬平方公里，但國土資源部專家表示，“實際情況遠遠比這復雜”，比如“很多開發區‘招牌’雖然被摘掉了，但還在繼續‘經營’”。“通過‘升級’等變相圈地還非常嚴重。”
而即使一些沒有嚴令取消的省(市、縣)級開發區，雖然還沒有通過國家發改委等部委的審核，但“照樣征地拆遷”。
“分類調控”
地方政府新一輪或明或暗的圈地沖動，引發了不少深層次擔憂。
在國土資源部4月28日公布的《國土資源“十一五”規劃綱要》(以下稱《綱要》)中明確提出了國土“十一五”規劃主要預期指標：全國耕地保有量不低于1.2億公頃(18億畝)。而且，5年新增建設用地總量控制在180萬公頃(2700萬畝)，其中占用耕地總量控制在103萬公頃(1545萬畝)。
“從地方上開發區急于圈地的情況來看，這個目標是個挑戰。”國土資源部土地利用司一位官員稱。
而國土資源部前幾天公布的“2005年度全國土地利用變更調查結果”也顯示，截至2005年10月31日，全國耕地面積18.31億畝。也就是說，離“十一五”規劃確定的18億畝的約束性指標僅剩3100萬畝。與此相關的是，“十五”期間全國耕地面積凈減少9240萬畝，是“十一五”規劃中計劃控制的新增建設用地總量的三倍之多。
“現在光地方上報上來的用地指標，就遠遠高于新增建設用地控制量了。”國土資源部土地利用司人士表示。
“國土資源形勢嚴峻。”《綱要》也不無擔心地指出，“土地資源供需矛盾尖銳，保護耕地壓力增大。”可見，如何鞏固宏觀調控成果，對于各部委來說，肩上的壓力不小。
“現在地方上抱怨以往的土地調控具有‘一刀切’性質。”國土資源部中國國土資源經濟研究院一位專家向本報記者表示，“現在正在拿意見，而比較統一的意見是，新一輪土地新政將會‘分類調控’。”
也就是說，全國國土將按照優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域、禁止開發區域等四大分類，實施不同的土地政策。比如，要對優化開發區域的開發區，實行更嚴格的建設用地增量控制，在保證基本農田不減少的前提下適當擴大重點開發區域建設用地供給；對限制開發區域和禁止開發區域內的開發區和其它范圍內的用地，實行嚴格的土地用途管制，并嚴禁生態用地改變用途。
值得注意的是，國土資源部四月底下達的2006年全國土地利用計劃中也指出，要繼續堅持從嚴從緊安排用地的原則，總量維持2005年水平。并在堅持建設用地總量控制的前提下，落實“區別對待、分類指導、有保有壓”的原則。
國土資源部還特別強調，農用地轉用計劃實行指令性管理，不得突破，凡不符合規劃、沒有農用地轉用計劃指標的，一律不得批準農用地轉用；嚴格執行農用地轉用指標分類管理，加強對用地結構和方向的調控，城鎮村建設占用農用地指標和能源、交通、水利等獨立選址建設項目占用農用地指標不得混用。
而在監管方式上，上述《綱要》則強調，要形成一個“天上看，地上查，網上管”的國土資源管理運行體系。
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