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以人為本 構(gòu)建和諧社會 安全至上 保障交通暢通
——解讀《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》
- 中國保監(jiān)會法規(guī)部主任 楊華柏
與人民群眾生活密切相關(guān)的《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》(以下簡稱《條例》)近日由國務(wù)院發(fā)布，并將于2006年7月1日起正式實施。作為規(guī)范機動車交通事故責(zé)任強制保險制度的行政法規(guī)，《條例》受到社會各界的廣泛關(guān)注。
《條例》嚴格遵守了《道路交通安全法》有關(guān)強制保險的規(guī)定，貫徹了《道路交通安全法》“以人為本、關(guān)愛生命、關(guān)注安全、保暢交通”的理念。建立機動車交通事故責(zé)任強制保險制度，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，體現(xiàn)了以人為本的人文關(guān)懷精神。
一、《條例》出臺的重大意義
《條例》的出臺是我國保險業(yè)的一件大事，是我國政治經(jīng)濟生活中的一件大事。
《條例》體現(xiàn)了以人為本的立法精神，既保障了交通事故受害人能得到及時的醫(yī)療救助和經(jīng)濟補償，同時也使肇事者的經(jīng)濟責(zé)任得到減輕。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，機動車、駕駛員數(shù)量以及道路交通流量大幅增加，人們正步入汽車化時代。與此同時，機動車交通事故也持續(xù)攀升。由于機動車未投保機動車交通事故第三者責(zé)任保險，導(dǎo)致肇事者無力賠償、機動車肇事后逃逸等現(xiàn)象不斷發(fā)生，特別是一些群死群傷的惡性重大交通事故引發(fā)了不少社會矛盾，有的甚至影響到當(dāng)?shù)氐纳鐣�(wěn)定。因此，迫切需要建立切實有效的風(fēng)險管理機制和保障體系，以保護道路通行者的人身財產(chǎn)安全，促進道路交通安全。《條例》的頒布實施，是國家以立法的形式強制機動車所有人或者管理人購買機動車交通事故責(zé)任強制保險，為機動車道路交通事故的受害人提供基本保障的重大舉措。這是我國保險業(yè)法制建設(shè)的重大進步，也是政府執(zhí)政為民的體現(xiàn)。
《條例》的出臺是我國政府借鑒其他國家管理、處理交通事故的成功經(jīng)驗，用市場的手段、保險的辦法管理道路交通、化解社會矛盾的重大舉措，體現(xiàn)了保險的社會管理功能，充分發(fā)揮了保險管理社會的作用。車禍的發(fā)生可能造成極大的社會危害，要化解社會矛盾與社會風(fēng)險，保障機動車所有人或者管理人與社會不特定人群的合法權(quán)益，就必須進行事先防范，讓保險公司介入，強制機動車所有人或者管理人投保，以分散風(fēng)險。可見，《條例》借助機動車交通事故責(zé)任強制保險所具有的社會管理效用，履行了政府職責(zé)，為有效保護交通事故受害人的人身安全、財產(chǎn)損失，維護社會公共利益提供了法律保障。
二、《條例》名稱演變的過程
《條例》雖然在名稱中取消了“第三者”，但內(nèi)容依然以“第三者”為強制保險保障的對象。
2003年10月28日，我國頒布了《道路交通安全法》，該法第十七條明確規(guī)定，“國家實行機動車第三者責(zé)任強制保險制度”。顯然，“機動車第三者責(zé)任強制保險”屬法律賦予強制實施的保險險種。2005年1月11日，國務(wù)院法制辦就《機動車第三者責(zé)任強制保險條例(草案)》向全社會征求意見時，仍然是以“機動車第三者責(zé)任強制保險”來稱謂該強制保險險種的。但從反饋的征求意見來看，一些意見認為“第三者責(zé)任強制保險”這一名詞太專業(yè)，過于晦澀，不利于廣大群眾理解，建議作出修改。
因此，從該強制保險險種關(guān)系到廣大人民群眾，關(guān)系到千家萬戶，應(yīng)該貼近群眾、貼近生活等各因素考慮，《條例》將“機動車第三者責(zé)任強制保險”修改為“機動車交通事故責(zé)任強制保險”。這一修改，使得該強制保險險種名稱通俗、易懂，便于在實踐中執(zhí)行。
三、《條例》鮮明的強制性特點
我國現(xiàn)在實行的社會主義市場經(jīng)濟體制，在經(jīng)濟生活中倡導(dǎo)契約自由。但是，我們也要防止契約自由本身無法克服的弊端，在特殊領(lǐng)域仍然要實行國家干預(yù)，以保護公共利益。《條例》最明顯的亮點在于: 基于社會公共利益的需要而對契約自由的合理限制，原本是由締約雙方依照自愿原則簽訂合同，現(xiàn)在強制雙方都必須簽訂強制保護第三者的保險合同。
《條例》第二條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)道路上行駛的機動車的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)投保機動車強制險。機動車強制險的“強制性”不僅體現(xiàn)在強制投保上，同時也體現(xiàn)在強制承保上。違反強制性規(guī)定的機動車所有人、管理人或保險公司都將受到處罰。
一方面，未投保機動車強制險的機動車不得上路。《條例》規(guī)定，未參加機動車交通事故責(zé)任強制保險的機動車，不得登記，不得檢驗; 機動車所有人、管理人未按照規(guī)定投保機動車交通事故責(zé)任強制保險的，由公安機關(guān)交通管理部門扣留機動車，通知機動車所有人、管理者依照規(guī)定投保，處依照規(guī)定投保最低責(zé)任限額應(yīng)繳納的保險費的2倍罰款; 上道路行駛的機動車未放置保險標(biāo)志的，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)扣留機動車，通知當(dāng)事人提供保險標(biāo)志或者補辦相應(yīng)手續(xù)，可以處警告或者20元以上200元以下罰款。
另一方面，具有經(jīng)營機動車強制險資格的保險公司既不能拒絕承保強制險業(yè)務(wù)，也不能隨意解除強制險合同(投保人未履行如實告知義務(wù)的除外)。《條例》規(guī)定，投保人在投保時可以選擇具備經(jīng)營強制保險業(yè)務(wù)資格的保險公司，被選擇的保險公司不得拒絕或者拖延承保。保險公司不得解除強制保險合同，但投保人對重要事項未履行如實告知義務(wù)的除外。《條例》同時規(guī)定，保險公司違反條例規(guī)定，有拒絕或者拖延承保強制保險的行為以及違反規(guī)定解除強制保險合同的行為的，由保監(jiān)會責(zé)令改正，并處5萬元以上30萬元以下罰款，可以限制業(yè)務(wù)范圍、責(zé)令停止接受新業(yè)務(wù)或者吊銷經(jīng)營保險業(yè)務(wù)許可證。
四、《條例》體現(xiàn)“獎優(yōu)罰劣”
利用經(jīng)濟杠桿促使駕駛?cè)藛T守法合規(guī)是世界各國強制保險制度的通行做法，對有交通違法行為和發(fā)生交通事故的保險車輛提高保費，對沒有交通違法行為和發(fā)生交通事故的保險車輛降低保費。將交通違法行為、交通事故與保費掛鉤，這比單純的行政處罰更為有效。
目前，我國道路交通安全形勢依然很嚴峻，《條例》建立“獎優(yōu)罰劣”的費率浮動機制這一調(diào)節(jié)手段有多方面好處。首先，將費率和事故掛鉤后，保費因人而異，遵守交通紀律的車主們，不必為違法者增多造成的“大鍋飯”漲價而買單。其次，運用費率經(jīng)濟杠桿這一調(diào)節(jié)手段，可以有效預(yù)防和減少道路交通事故發(fā)生，提高行人的出行安全。最后，政府利用市場機制進行道路交通安全管理，有利于其轉(zhuǎn)變職能，提高道路交通安全暢通管理效率。
為了使交通違法行為、交通事故與保費掛鉤得以切實落實，《條例》要求逐步建立機動車交通事故責(zé)任強制保險與道路交通安全違法行為和道路交通事故的信息共享機制。目前，保監(jiān)會和公安、交通等相關(guān)部門已著手進行信息共享平臺的建設(shè)工作，北京、上海等地已經(jīng)實行試點，下一步信息共享平臺建設(shè)將逐步擴展到全國其他省市。
《條例》規(guī)定，被保險人沒有發(fā)生道路交通安全違法行為和道路交通事故的，保險公司應(yīng)當(dāng)在下一年度降低其保險費率。在此后的年度內(nèi)，被保險人仍然沒有發(fā)生道路交通安全違法行為和道路交通事故的，保險公司應(yīng)當(dāng)繼續(xù)降低其保險費率。被保險人發(fā)生道路交通安全違法行為或者道路交通事故的，保險公司應(yīng)當(dāng)在下一年度提高其保險費率。多次發(fā)生道路交通安全違法行為、道路交通事故，或者發(fā)生嚴重道路交通事故的，保險公司應(yīng)當(dāng)加大提高其保險費率的幅度。在道路交通事故中被保險人沒有責(zé)任的，不提高其保險費率。
五、《條例》堅持社會效益原則
我國實施機動車交通事故責(zé)任強制保險制度，其目的是為了維護社會公共利益，而不是為保險公司拓展銷售渠道、謀取公司利益提供方便。為了使公眾利益得到保護，保險公司得以正常經(jīng)營，《條例》規(guī)定，保險公司經(jīng)營機動車交通事故責(zé)任強制保險不以盈利為目的，并且機動車交通事故責(zé)任強制保險業(yè)務(wù)必須與其他業(yè)務(wù)分開管理單獨核算。保監(jiān)會將定期核查保險公司經(jīng)營機動車交通事故責(zé)任強制保險業(yè)務(wù)的盈虧情況，以保護投保人的利益。依照《保險法》第一百零七條的規(guī)定，強制保險必須由保險監(jiān)督管理機構(gòu)審批保險條款和保險費率。《條例》作出相應(yīng)規(guī)定，保監(jiān)會按照強制保險業(yè)務(wù)總體上“不盈利不虧損”的原則審批保險費率。“不盈利”原則是由《條例》保護社會公眾利益的立法宗旨所決定的，“不虧損”原則是由保險公司是市場主體的性質(zhì)所決定的。確切地說，所謂“不盈利不虧損”原則，是指保險公司在厘定機動車交通事故責(zé)任強制保險費率時只考慮成本因素，不設(shè)定預(yù)期利潤率，即費率構(gòu)成中不含利潤。也就是說，“不盈不虧”原則體現(xiàn)在費率制定環(huán)節(jié)，而不是簡單等同于保險公司的經(jīng)營結(jié)果。保險公司在實際經(jīng)營過程中，可以通過加強管理、降低成本來實現(xiàn)微利，也可能由于新環(huán)境下賠付成本過高而出現(xiàn)虧損。自2004年5月1日起，涉及交通事故賠償?shù)姆森h(huán)境發(fā)生了較大改變。一是《道路交通安全法》第七十六條的規(guī)定使機動車交通事故責(zé)任強制保險的賠付范圍擴大; 二是最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》提高了人身損害賠償標(biāo)準，這兩個法律文件的同時實施使保險賠付成本上升。此外，《條例》規(guī)定社會救助基金的主要來源是機動車交通事故責(zé)任強制保險保費收入的一定比例，這些因素都將導(dǎo)致機動車交通事故責(zé)任強制保險費率水平較原商業(yè)性機動車第三者責(zé)任保險費率有所提高。
為便于廣大群眾了解機動車交通事故責(zé)任強制保險保費收入和使用情況，參與公共事務(wù)的管理，同時確保保費收入能夠“取之于民，用之于民”，使保費交得明白，用得清楚，使強制保險制度得以有效實施，《條例》規(guī)定，保監(jiān)會應(yīng)當(dāng)每年對保險公司的機動車交通事故責(zé)任強制保險業(yè)務(wù)情況進行核查，并向社會公布。根據(jù)保險公司機動車交通事故責(zé)任強制保險業(yè)務(wù)的總體盈利或者虧損情況，可以要求或者允許保險公司調(diào)整保險費率。對于費率調(diào)整幅度較大的，還應(yīng)當(dāng)進行聽證。《條例》如此規(guī)定，在一定程度上是對保險監(jiān)督管理機構(gòu)的制約，從一定意義上說，這對保險監(jiān)督管理機構(gòu)、保險公司提出了更高的要求。
由于機動車交通事故責(zé)任強制保險在我國還屬于新生事物，對保險條款的制定、保險費率的厘定等都需要有一個認識、研究、摸索的過程，需要有一個數(shù)據(jù)收集的過程，在沒有任何歷史數(shù)據(jù)支持的情況下，要準確厘定強制保險費率存在一定難度，在此情況下，《條例》堅持社會效益原則，更加體現(xiàn)了保護社會公眾利益的立法思想。
六、《條例》保障及時理賠
由于設(shè)立機動車交通事故責(zé)任強制保險制度的目的在于保障交通事故受害人依法得到及時的醫(yī)療救助及有效的經(jīng)濟補償，因此，為防止保險公司拖延賠付、無理拒賠，保護交通事故受害人的利益，《條例》規(guī)定了保險公司的三項義務(wù)。其一，及時答復(fù)義務(wù)。如被保險人或者受害人通知保險公司，保險公司應(yīng)該及時答復(fù),并告知具體的賠償程序等有關(guān)事項。其二，書面告知義務(wù)。保險公司自收到賠償要求之日起1 日內(nèi)，向被保險人簽發(fā)書面文件，說明賠償標(biāo)準、被保險人需要向保險公司提供的與賠償有關(guān)的證明和資料。其三，限期理賠義務(wù)。保險公司自收到被保險人提供的證明和資料之日起5日內(nèi)，對是否屬于保險責(zé)任作出核定，并將結(jié)果通知被保險人; 對不屬于保險責(zé)任的，書面說明理由; 對屬于保險責(zé)任的，在與被保險人達成賠償保險金的協(xié)議后10日內(nèi)，賠償保險金。
與商業(yè)三者險的理賠規(guī)定相比較，上述關(guān)于機動車交通事故責(zé)任強制保險的理賠規(guī)定更明確、具體、嚴格，更能切實保障交通事故受害人的權(quán)益，使交通事故受害人能夠得到及時理賠。
七、《條例》明確保障對象
《條例》第三條規(guī)定，受害人中不包括本車人員及被保險人。作為被保險機動車發(fā)生道路交通事故時的受害人，是機動車交通事故責(zé)任強制保險合同雙方以外的第三方，但是，出于防范道德風(fēng)險、降低制度成本等考慮，不少國家對受害第三者的范圍作了限制，我國也不例外。
將被保險人排除在第三者范圍之外，符合機動車交通事故責(zé)任強制保險的原理和多數(shù)國家的通行做法，也有利于防止道德風(fēng)險。而將本車人員排除在第三者范圍之外，其主要理由為: 一是受到機動車交通事故責(zé)任強制保險的賠償限額、投保人的實際承受能力的限制，不能不顧現(xiàn)實盲目擴大范圍; 二是基于乘車人與駕駛員建立了一種信任關(guān)系，對可能發(fā)生的風(fēng)險有一定的預(yù)測和認識; 三是對客運車輛出現(xiàn)的群死群傷事故，已通過其他制度實現(xiàn)了保障。2004年5月發(fā)布的《道路運輸條例》第三十六條規(guī)定，客運車輛從事客運服務(wù)必須購買承運人責(zé)任險，因此，本車人員相應(yīng)的責(zé)任保障已得到實現(xiàn)，無須在機動車交通事故責(zé)任強制保險制度中重復(fù)規(guī)定。
八、《條例》實行無過錯責(zé)任原則
《條例》第三條規(guī)定，本條例所稱機動車交通事故責(zé)任強制保險，是指由保險公司對被保險機動車發(fā)生道路交通事故造成本車人員、被保險人以外的交通事故受害人的人身傷亡、財產(chǎn)損失，在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償?shù)膹娭菩载?zé)任保險。該規(guī)定貫徹了《道路交通安全法》第七十六條的有關(guān)規(guī)定，確立了機動車交通事故責(zé)任強制保險無過錯責(zé)任原則。
從立法要貫徹以人為本的精神，且人的生命健康無法用價值來衡量等角度考慮，《條例》規(guī)定對人身傷亡賠償實行無過錯責(zé)任原則是無可厚非的，但是，《條例》規(guī)定對財產(chǎn)損失賠償也實行無過錯責(zé)任原則，值得商榷。其一，從法理上講，財物是平等的，不存在此物可以凌駕于他物之上的情形，不同所有人的財物應(yīng)得到平等的保護; 其二，目前世界上多數(shù)國家的機動車交通事故責(zé)任強制保險賠償?shù)姆秶话ㄘ敭a(chǎn)，即使極個別包括財產(chǎn)的國家，也是實行過錯原則; 其三，實踐中，財產(chǎn)損失賠償實行無過錯責(zé)任原則會導(dǎo)致許多不符合情理的現(xiàn)象發(fā)生。例如，機動車駕駛員在駕駛車輛時，如果不慎壓到路面上他人的遺忘物、掉落物造成損害，則保險公司就要賠償該遺忘物、掉落物的損失。從常理看，這顯失公平。
考慮到如果機動車交通事故責(zé)任強制保險規(guī)定過高的賠償金額，則會導(dǎo)致以生命換取金錢的道德風(fēng)險的擴大，為此，《條例》從兩方面作了立法技術(shù)限制。《條例》規(guī)定，道路交通事故的損失是由交通事故受害人故意造成的，保險公司不予賠償。同時，在考慮了我國的現(xiàn)實情況以及借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《條例》規(guī)定，機動車交通事故責(zé)任強制保險在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的責(zé)任限額。責(zé)任限額分為死亡傷殘賠償限額、醫(yī)療費用賠償限額、財產(chǎn)損失賠償限額以及被保險人在道路交通事故中無責(zé)任的賠償限額。鑒于目前機動車交通事故責(zé)任強制保險責(zé)任限額的相關(guān)規(guī)定尚未確定，因此有人建議，今后在賠付時，如果被保險人在道路交通事故中有責(zé)任的，可以考慮將死亡傷殘賠償限額、醫(yī)療費用賠償限額、財產(chǎn)損失賠償限額三者相加; 如果被保險人在道路交通事故中無責(zé)任的，其賠償限額可以是死亡傷殘賠償限額、醫(yī)療費用賠償限額、財產(chǎn)損失賠償限額三者相加數(shù)額的一半。
九、關(guān)于救助基金制度
《道路交通安全法》第十七條規(guī)定國家設(shè)立道路交通事故社會救助基金制度，《條例》第二十四條細化了這一具體制度。依照《條例》第二十五條的規(guī)定，救助基金的來源之一，包括按照機動車交通事故責(zé)任強制保險的保險費的一定比例提取的資金。
道路交通事故社會救助基金是《條例》的重要組成部分，擔(dān)負了較大的社會職責(zé)。如果不設(shè)立救助基金，就會嚴重影響到《條例》的實施。其一，救助基金的數(shù)額直接影響強制保險保險費的高低，如果救助基金的數(shù)額無法確定，則將導(dǎo)致強制保險的費率無法確定，影響強制保險的收取; 其二，無救助基金，交通事故受害人不能得到及時、有效的賠償。由于設(shè)立救助基金制度，包括救助基金機構(gòu)的設(shè)立和運作、救助基金的籌集和使用、救助基金的管理和監(jiān)管等方方面面，還牽涉到財政部、保監(jiān)會、公安部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等部門，因此，如何使用、管理救助基金是一個復(fù)雜的工程。為確保救助基金能達到“收好、管好、用好”的要求，保障交通事故受害人能夠得到及時、有效的賠償，又不出現(xiàn)道德風(fēng)險，有關(guān)部門應(yīng)抓緊調(diào)研，加快制定合理、可行的救助基金制度，確保救助基金制度能與《條例》同步實施。
十、《條例》規(guī)定過渡期
《條例》對機動車所有人、管理人投保機動車交通事故責(zé)任強制保險的時限要求和商業(yè)性機動車第三者責(zé)任保險向機動車交通事故責(zé)任強制保險的過渡作了規(guī)定。
《條例》規(guī)定，本條例自2006年7月1日起施行。這主要基于兩方面考慮。其一，《條例》的實施牽涉到千家萬戶。要使廣大群眾遵守法律，首先必須讓他們了解、掌握法律。其二，《條例》的實施需要給有關(guān)單位一定的準備時間。這既包括保險公司制定保險條款和厘定費率、制作保險標(biāo)志等，同時也包括保監(jiān)會以及公安、交通等部門落實相應(yīng)的配套措施。
《條例》規(guī)定，機動車所有人、管理人自本條例施行之日起3個月內(nèi)投保機動車交通事故責(zé)任強制保險; 本條例施行前已經(jīng)投保商業(yè)性機動車第三者責(zé)任保險的，保險期滿，應(yīng)當(dāng)投保機動車交通事故責(zé)任強制保險。《條例》規(guī)定的3個月過渡期，能夠保證機動車所有人、管理人和保險公司有時間完成機動車交通事故責(zé)任強制保險合同的簽訂，同時在一定程度上沒有增加群眾的負擔(dān)，使社會平穩(wěn)過渡到機動車交通事故責(zé)任強制保險，在實踐中具有可操作性。
機動車所有人、管理者按照規(guī)定投保機動車交通事故責(zé)任強制保險后，商業(yè)三者險是否存在取決于市場的需求。從目前所掌握的情況來看，《道路交通安全法》和最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》的相關(guān)規(guī)定，使得機動車交通事故責(zé)任強制保險的賠付范圍擴大、賠償標(biāo)準提高，而機動車交通事故責(zé)任強制保險只能提供一個基本保障，保險賠償金額較低，因此，出于對家庭和社會負責(zé)的角度考慮，機動車所有人、管理者在投保機動車交通事故責(zé)任強制保險的同時，可以投保商業(yè)三者險作為補充，以有效分散風(fēng)險。當(dāng)然，在機動車所有人、管理者投保機動車交通事故責(zé)任強制保險和商業(yè)三者險兩類保險的情況下，當(dāng)發(fā)生交通事故時，應(yīng)由機動車交通事故責(zé)任強制保險先行賠付，不足部分再由商業(yè)三者險賠付。這為交通事故受害人設(shè)置了雙重保護，更加有利于保證交通事故受害人得到及時救助，保護受害人的利益，符合《條例》的宗旨和目的。-
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