五部委緊急叫停打捆貸款 進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀調(diào)控

　　本報(bào)記者 孫銘 北京報(bào)道

　　現(xiàn)在看來，4月27日的央行加息，的確只是剛剛開啟了“緊縮之門”。

　　5月9日，記者獲悉，五一長(zhǎng)假前夕，國家發(fā)改委、財(cái)政部、建設(shè)部、中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)五部委聯(lián)合發(fā)文，緊急規(guī)范各類“打捆貸款”，信貸閘門再次收緊。在這份名為《關(guān)

于加強(qiáng)宏觀調(diào)控，整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》中，五部委明確規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)要立即停止一切對(duì)政府的打捆貸款和授信活動(dòng)。并且嚴(yán)肅要求，地方政府不得為貸款提供任何形式的擔(dān)保或者是變相擔(dān)保。

　　一位資深銀行業(yè)人士向記者解釋，打捆貸款是指以國有獨(dú)資或控股的城市建設(shè)投資公司為承貸主體，以財(cái)政出具的還款承諾作為償債保證，將一城市或區(qū)域的若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目組合起來作為一個(gè)整體項(xiàng)目向銀行貸款的一種融資方式。

　　“通俗地講，主要是指銀行與地方政府的大額銀政合作協(xié)議。”該人士表示，今年以來，公開的銀政合作協(xié)議累加起來，金額已經(jīng)超過萬億人民幣。因此，此次規(guī)范“打捆貸款”，是4月份

　　“同地方政府的貸款合作意向盡管是一種意向性的東西，但是效應(yīng)不太好，會(huì)給人一種大干快上、有錢不愁的感覺，而且一個(gè)地方這么做了，其他地方就會(huì)有壓力，有可能盲目攀比。”在此前4月27日的“窗口指導(dǎo)”會(huì)議上，央行一位高層曾對(duì)捆綁貸款有這樣的評(píng)價(jià)。

　　緊急叫停

　　本報(bào)獲知，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)將這份“五部委”通知下發(fā)至各銀監(jiān)局，各地銀監(jiān)局也緊急轉(zhuǎn)發(fā)給轄內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)。據(jù)悉，這份文件叫停打捆貸款的緣由是“進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀調(diào)控”。

　　在這份文件中，2005年1月26日將成為政府擔(dān)保是否有效的分界線。這份文件重申了財(cái)政部對(duì)地方政府擔(dān)保問題的規(guī)定，2005年1月26日以前地方政府對(duì)貸款所做的擔(dān)保有效，在這個(gè)日期以后的政府擔(dān)保將不再有效，并且嚴(yán)禁地方政府再提供任何形式的擔(dān)保或者是變相擔(dān)保。

　　“國家出于宏觀的考慮，才采取這么嚴(yán)厲的措施。”一位國有商業(yè)銀行的高管認(rèn)為，雖然現(xiàn)在他所在銀行的打捆貸款并沒有出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，但銀行也能夠理解此次措施的出臺(tái)。

　　打捆貸款對(duì)商業(yè)銀行和地方政府來說都不陌生。今年以來，一些商業(yè)銀行與地方政府頻頻簽署合作協(xié)議。打開各大商業(yè)銀行網(wǎng)站，簽署數(shù)百億乃至超千億元“銀政合作”的例子比比皆是。以中國建設(shè)銀行為例，4月3日，建行為廈門提供500億元；3月23日，為遼寧省提供1000億；1月23日，為河北省提供1200億……同一期間，其他銀行也多有大手筆。

　　對(duì)于地方政府而言，“打捆貸款”的誘人之處在于金額巨大，對(duì)于當(dāng)?shù)氐幕�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能發(fā)揮重要作用。如在近期某市的銀政合作簽約儀式上，地方政府領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言表示，“根據(jù)“十一五”期間發(fā)展規(guī)劃，我市將安排包括重大產(chǎn)業(yè)集群、基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代服務(wù)、社會(huì)事業(yè)等一大批投資項(xiàng)目，預(yù)計(jì)固定資產(chǎn)投資將達(dá)3200億元，投資規(guī)模前所未有。全面建成小康社會(huì)，率先基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的目標(biāo)，離不開金融業(yè)的大力支持……”

　　此外，對(duì)于打捆貸款來說，還本付息壓力可以不在本屆政府任期內(nèi)承擔(dān)，一屆政府任期5年，而城建打捆融資貸款期限一般在10年以上，在沒有法定的政府負(fù)債額度約束的情況下，這種償還責(zé)任對(duì)地方政府來說是標(biāo)準(zhǔn)的“軟約束”，它不但導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的無限膨脹，也可能導(dǎo)致商業(yè)銀行的資產(chǎn)面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)。

　　銀監(jiān)會(huì)一位官員告訴記者，打捆貸款已經(jīng)成為助長(zhǎng)地方政府投資沖動(dòng)的重要力量，并且對(duì)銀行來說也隱藏著極大的風(fēng)險(xiǎn)。今年一季度的金融數(shù)據(jù)出來后，貸款投放過快的現(xiàn)象比較明顯，而要控制貸款投放速度，限制打捆貸款成為銀監(jiān)會(huì)調(diào)控貸款投放的舉措之一。

　　在這份文件下發(fā)以前，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)對(duì)頻頻簽署“銀政合作”協(xié)議的部分商業(yè)銀行發(fā)出了提示，要求商業(yè)銀行注意“打捆貸款”的風(fēng)險(xiǎn)。記者注意到，4月中旬以后，建行網(wǎng)站就再?zèng)]有發(fā)布過與地方政府簽署《銀政合作協(xié)議》的新聞稿。

　　信用保障難題

　　業(yè)內(nèi)熟知的一個(gè)關(guān)于打捆貸款的例子是，某省會(huì)城市借舉辦全國性賽事之機(jī)，欲徹底改善城市面貌，由打捆貸款形成的債務(wù)相當(dāng)于該市本級(jí)財(cái)政年收入的15倍左右。

　　據(jù)悉，打捆貸款的模式最早是國家開發(fā)銀行于1998年在安徽蕪湖試點(diǎn)。“當(dāng)時(shí)蕪湖提出一個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目打捆建設(shè)貸款，打捆建設(shè)貸款的核心是財(cái)政兜底。政府承諾、財(cái)政兜底，然后以項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。財(cái)政還款來源是有各方面的，比如，城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、各種稅、留給地方可支配的費(fèi)都可以作為還款來源。”國家開發(fā)銀行一位資深人士告訴記者。

　　此后，打捆貸款被地方政府廣為運(yùn)用，除了國家開發(fā)銀行以外，各國有商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行也頻頻涉及。對(duì)很多地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了積極作用。

　　“打捆貸款一下子投放的量比較大，再加上地方政府的干預(yù)，可能會(huì)影響商業(yè)銀行的判斷。另外，銀行的這種做法也助長(zhǎng)了地方政府的投資沖動(dòng)，在當(dāng)前背景下，對(duì)宏觀調(diào)控不利。”銀河證券高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家苑德軍教授判斷，盡管之前打捆貸款發(fā)揮了很多積極作用，但當(dāng)前其風(fēng)險(xiǎn)度正逐漸加大。

　　他認(rèn)為，由于借款人為財(cái)政所屬或控股的企事業(yè)法人單位，沒有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)收入來源，因此還款來源得不到保障。“雖然財(cái)政做出還款承諾，但這種承諾在法律上屬一種無效的擔(dān)保形式，一旦財(cái)政資金發(fā)生問題，貸款將無法按期償還。”另外，打捆貸款中往往存在政府意志較強(qiáng)、銀行貸款被動(dòng)運(yùn)作的隱患，使銀行信貸資金形成較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　例如，有些城市把一些道路建設(shè)，特別是高速公路建設(shè)貸款以高速公路收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押，甚至將公路收費(fèi)權(quán)分段質(zhì)押，質(zhì)押登記難以實(shí)現(xiàn)，貸款擔(dān)保無法得到確切保障。一位國有商業(yè)銀行人士告訴記者，前幾年在中部某省，一條10公里的城市道路設(shè)了三個(gè)收費(fèi)站，分段質(zhì)押給三家銀行，分別收費(fèi)還貸款。

　　國家開發(fā)銀行專家委員會(huì)常務(wù)副主任王大用早就注意到了打捆貸款的風(fēng)險(xiǎn)。“主要問題在于，地方政府債務(wù)的信用保障是一個(gè)難題。”

　　他認(rèn)為，地方政府若舉借了債務(wù)，債權(quán)人的權(quán)益是缺乏法律保護(hù)的。“實(shí)踐中有一些暫時(shí)性的變通辦法。例如，可以要求地方政府和地方財(cái)政部門出具承諾按期、如數(shù)償還債務(wù)本息的正式文件等。”但王指出，這種文件僅具有安慰函的性質(zhì)。萬一地方政府的債務(wù)違約，債權(quán)銀行可以拿著這些文件與當(dāng)?shù)卣�府交涉，但無法訴諸法律。

　　另外，考慮到我國各級(jí)地方政府每年的財(cái)政預(yù)算要依法經(jīng)過當(dāng)?shù)厝嗣翊�表大�?huì)批準(zhǔn)，應(yīng)該要求當(dāng)?shù)厝舜笫孪瘸鼍哒�式文件，承諾批準(zhǔn)本地政府借債，并將還債資金列入償債期各年的政府財(cái)政預(yù)算。不過，這個(gè)承諾同政府的承諾一樣，也只有安慰函的作用，可以用于日后交涉，但不能成為上法庭打官司的依據(jù)。

　　在一些城市，地方政府用待出讓土地抵押，也是對(duì)有關(guān)債權(quán)人權(quán)益的一種保障方式，但實(shí)踐中的困難也很大。王大用認(rèn)為，一是抵押土地的價(jià)值評(píng)估、抵押登記等手續(xù)煩瑣，成本較高，而且地方政府的債務(wù)數(shù)額大，需抵押的土地面積廣大，分布分散，級(jí)差地租差異很大，短時(shí)間內(nèi)很難辦理好抵押手續(xù)。二是土地轉(zhuǎn)讓發(fā)生后，土地的使用權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，伴隨土地使用權(quán)的抵押權(quán)消失，這時(shí)若地方政府對(duì)債務(wù)違約，債權(quán)人難以行使土地抵押權(quán)。

　　王指出，在上述情況下，變通辦法是用地方政府出讓土地的收益權(quán)進(jìn)行權(quán)益質(zhì)押擔(dān)保，同時(shí)要求地方政府轉(zhuǎn)讓土地的收入進(jìn)入在債權(quán)銀行開立的唯一帳戶。“但實(shí)際操作中，此種質(zhì)押權(quán)沒有法定登記機(jī)構(gòu)，很難有效運(yùn)作；并且對(duì)地方政府在銀行的開戶情況也難以進(jìn)行有效監(jiān)督。”

　　“我國法律對(duì)地方政府的負(fù)債行為既缺少明確的支持，也缺乏必要的約束。當(dāng)?shù)胤截?fù)債建設(shè)已經(jīng)普遍化之后，特別是當(dāng)國有銀行也大膽地進(jìn)入該領(lǐng)域提供貸款之后，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人開始逐步大膽起來，大量負(fù)債建設(shè)自己的‘政績(jī)工程’。這不僅在加大銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也使地方財(cái)政日后的償債壓力增大，形成對(duì)以后各屆政府管理的風(fēng)險(xiǎn)。”王大用說。

　　疏導(dǎo)與規(guī)范

　　這次五部委緊急叫停打捆貸款，也引發(fā)了業(yè)界的極大關(guān)注：跟市場(chǎng)化的加息相比，這次意味著宏觀調(diào)控開始動(dòng)用更嚴(yán)厲的行政手段。

　　“宏觀調(diào)控應(yīng)該盡可能多地使用市場(chǎng)化手段，但目前中國由于市場(chǎng)環(huán)境還不成熟，行政手段肯定是最有效的。”苑德軍教授說，對(duì)地方政府來說，貸款的可得性是第一位的，利率彈性比較小，因此加息不可能控制地方政府的投資沖動(dòng)，通過行政手段會(huì)有效一些。

　　值得一提的是，在上一輪宏觀調(diào)控中，發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)和人民銀行也動(dòng)用了行政手段。

　　而這次的背景有類似之處。專家解釋說，在這次貸款大潮中，地方政府的投資沖動(dòng)成為引發(fā)貸款的重要誘因之一，如果不從根本上解決投資沖動(dòng)問題，貸款投放過快的問題也很難從根本上得到緩解。

　　不過，地方政府的投資也有其合理的一面。王大用認(rèn)為，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中適當(dāng)負(fù)債，是具有合理性的。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在進(jìn)入加速城市化的階段，投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市化的先行措施。除了城市基礎(chǔ)設(shè)施，全國范圍內(nèi)或一省范圍內(nèi)的交通、

　　“對(duì)地方政府負(fù)債應(yīng)采取大禹治水的思想予以疏導(dǎo)和規(guī)范，而不適合再用鯀治水的辦法來堵。”王大用呼吁說。