土地征用存在的問題及其對策思路

　　◎ 黃征學(xué)

　　隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地征用的規(guī)模也將越來越大。在此過程中，如果不能有效協(xié)調(diào)各利益主體的關(guān)系，必將導(dǎo)致大量的糾紛和矛盾，影響社會穩(wěn)定。因此，深入分析土地征用過程中各種不良現(xiàn)象產(chǎn)生的成因，對于制定相關(guān)政策具有重要的意義。

　　一、土地征用存在的問題及成因

　　由于制度運行環(huán)境的變化，傳統(tǒng)的征地制度越來越表現(xiàn)出了某種不適應(yīng)性，從而引發(fā)了諸多的問題。限于篇幅，本文將只討論土地征用過程中幾個非常突出的問題，而對土地征用后引發(fā)的各類后遺癥等問題則不予討論。

　　(一)農(nóng)用地?zé)o序征用的問題

　　盡管我國農(nóng)用地資源已經(jīng)十分稀缺，但是其無序征用的問題還是相當(dāng)突出。以開發(fā)區(qū)土地征用為例，2003年國土資源部清查的開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積就達(dá)3.54萬平方公里，大大超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，在全國省級以上900多家開發(fā)區(qū)中，規(guī)劃了近2萬平方公里(3000萬畝)土地，已經(jīng)開發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51%，近1.73萬平方公里(2600萬畝)土地閑置荒蕪，占規(guī)劃總面積的86.5%。農(nóng)用地?zé)o序征用的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，而造成這種現(xiàn)象的原因也是多方面的。

　　1.地方政府官員在利益驅(qū)動下有強烈的征地動機

　　以GDP、引資額和財政收入等經(jīng)濟指標(biāo)對政府官員進(jìn)行考評的制度安排，為地方政府官員單純追求經(jīng)濟增長速度而不管經(jīng)濟增長質(zhì)量和不計資源消耗的增長模式提供了誘因。在經(jīng)濟增長與資源的保護(hù)利用發(fā)生矛盾時，政府官員優(yōu)先考慮經(jīng)濟增長。開發(fā)區(qū)土地濫用的現(xiàn)象之所以非常嚴(yán)重也是因為政府官員的這種激勵結(jié)構(gòu)而引起的。首先，在征用土地設(shè)立開發(fā)區(qū)的過程中，政府通過土地征用就可以獲得一部分收益。據(jù)國家有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，在當(dāng)前土地收益分配框架下，被征地的農(nóng)民僅得5%-10%，村一級得25%-30%，政府得60%-70%，征地收益成為地方政府財政收入的重要來源。其次，征用土地設(shè)立開發(fā)區(qū)吸引企業(yè)定位，將促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟的更快增長，政府也能夠獲得更多的財政收入，政府官員也因此獲得了更多的升遷機會。在這種激勵結(jié)構(gòu)的誘導(dǎo)下，開發(fā)區(qū)建設(shè)在前幾年貪大求洋中被推到極至。在吸引企業(yè)定位的過程中，各地方又接受企業(yè)的不合理要求，紛紛壓低地價，結(jié)果造成土地的粗放利用。第三，由于征地價格并非市場價格，而國家有關(guān)法律規(guī)定的價格可變區(qū)間比較大，這為征地過程中地方政府官員為自己謀取利益留下了空間。地方政府官員作為理性的經(jīng)濟人，在制度限定的框架內(nèi)做出有利于自己的選擇是十分自然的事，改變這種現(xiàn)象需要對相關(guān)制度進(jìn)行重新安排。

　　2.對土地征用監(jiān)管不力改變了各級政府對違法征地成本的預(yù)期

　　在土地征用中，越權(quán)批地，邊報邊批，未批先征，未批先用等情況較為普遍，其中國家和省級政府重點建設(shè)項目的這類問題最為突出。即使事后被查出，也只是通過補辦征地手續(xù)為不合法的征地行為批上合法的“外衣”。2004年，全國只有193人因土地問題受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。1 對土地征用監(jiān)管不力，向各級政府傳遞了一個錯誤的信號，對違法征地的行為不僅沒有起到警示的作用，反而助長了違法征地行為。

　　3.土地制度的不完善降低了對政府的外在約束

　　首先，不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排弱化了對農(nóng)地的保護(hù)。我國城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)存在二元結(jié)構(gòu)的問題，相對于城市土地所有權(quán)，農(nóng)村土地所有權(quán)呈現(xiàn)明顯的弱勢。這不僅表現(xiàn)在法律對集體土地所有權(quán)有許多限制，而且表現(xiàn)在集體土地被征用時政府和集體經(jīng)濟組織的地位不對等。在傳統(tǒng)的征地制度下，政府將集體土地征用為國有土地時，往往采取“通牒”的方式，集體土地產(chǎn)權(quán)人除了被動接受政府的交易價格和補償方式外，基本沒有討價還價的余地。由于缺乏法律對集體土地財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，引發(fā)了大量的行政權(quán)對財產(chǎn)權(quán)的侵犯和公權(quán)對私權(quán)的侵犯，以至弊端叢生。再者，將擁有承包權(quán)的農(nóng)民排除在土地征用過程之外，改變了該過程中成本和收益的結(jié)構(gòu)，對集體經(jīng)濟組織和基層政府都構(gòu)成負(fù)向激勵，導(dǎo)致他們熱衷于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，以便從中漁利。其次，對“公共利益”界定的模糊性為地方政府征地提供了較大的自由裁量權(quán)。雖然《憲法》規(guī)定國家有權(quán)因公共利益征用土地，但沒有法律和法規(guī)對公共利益做出明確的界定。因此，各級地方政府就擁有很大的自由度來決定公共利益的含義，政府的任何征地行為都可以冠之以“公共利益”，結(jié)果導(dǎo)致土地的濫用。

　　(二)侵害農(nóng)民利益的問題

　　土地征用過程中侵害農(nóng)民利益的問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是農(nóng)民的土地被征用后收入水平下降。根據(jù)國家統(tǒng)計局2003年對2942個被征地農(nóng)戶的調(diào)查，耕地被征用前年人均純收入平均為2765元，耕地被征用后年人均純收入為2739元，約下降了1%。其中土地被征用后年人均純收入增加的占總調(diào)查戶數(shù)的43%，降低的占46%，其余的11%基本持平。土地征用后收入降低的農(nóng)戶，大多數(shù)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。二是土地被征用后農(nóng)民的社會保障受到威脅。農(nóng)村土地的社會保障功能在農(nóng)村社會保障體制還不健全的情況下扮演著非常重要的角色。近年來，盡管在一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市為農(nóng)民建立了社會保障，但是農(nóng)民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障待遇。而在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，部分失地農(nóng)民不得不面對“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的尷尬局面。農(nóng)民利益受侵害主要導(dǎo)源于以下幾方面的原因：

　　1.傳統(tǒng)征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低

　　盡管1998年新修訂的《土地管理法》提高了補償標(biāo)準(zhǔn)，但相比較還是偏低。有學(xué)者曾經(jīng)做過估算，要將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，以全國的平均收入水平測算，每安置一個失地農(nóng)民需要繳納約5-10萬元的保險費，才能實現(xiàn)盈虧平衡，但按政策規(guī)定，凡采取貨幣安置者可以領(lǐng)取的一次性補助費在1.5-3萬元不等，遠(yuǎn)低于農(nóng)民獲得與城鎮(zhèn)居民同等待遇的社會保障標(biāo)準(zhǔn)。在計劃經(jīng)濟體制下，失地農(nóng)民可以通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和被安置到征地企業(yè)就業(yè)獲得非貨幣補償，相當(dāng)于一次性解決了失地農(nóng)民的生活、醫(yī)療和就業(yè)保障。在市場經(jīng)濟體制下，政府保障失地農(nóng)民的就業(yè)功能被弱化了，勞動力市場成為解決農(nóng)民就業(yè)問題的主要渠道，失地農(nóng)民由于多方面的原因在勞動力市場上的競爭力不強，許多農(nóng)民因此失地又失業(yè)。而政府提供的主要是貨幣補償，傳統(tǒng)體制下解決就業(yè)的非貨幣性補償?shù)奶娲�功能在現(xiàn)有補償標(biāo)準(zhǔn)中基本沒有體現(xiàn)，造成失地農(nóng)民生活水平下降，由此引發(fā)了一系列的社會矛盾。針對這種現(xiàn)象，國內(nèi)許多研究認(rèn)為應(yīng)該強化土地對農(nóng)民的社會保障功能，提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)。這實際上就是要求將傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下將失地農(nóng)民的收益顯現(xiàn)化。

　　2.征地補償費的測算方法不合理

　　按照土地原有用途的產(chǎn)值作為計算土地補償費的基礎(chǔ)，低估了土地的社會保障功能和其它功能，也沒有反映土地市場的供需狀況，不符合市場經(jīng)濟的規(guī)律，不符合國際慣例。國際上對于土地征用補償費測算的方法，大多數(shù)國家是以被征土地和相關(guān)資產(chǎn)的市場價格作為主要的參考標(biāo)準(zhǔn)，不同的只是市場價格的計算時間，有的以政府征地通告正式發(fā)布的時間為基礎(chǔ)，有的以最終裁決日的價格為基礎(chǔ)，有的以正式征用日的價格為基礎(chǔ)，有的以若干年前被征地的市場價為基礎(chǔ)等等。同時，這種征地補償費的計算方法也導(dǎo)致了“同地不同價”，引發(fā)了各種爭議。

　　3.征地收益分配不合理

　　征地收益分配不合理表現(xiàn)在兩個層面，一是征地收益在中央政府、地方政府和集體經(jīng)濟組織之間的分配不合理，二是征地補償費在農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和基層政府之間的分配不合理。根據(jù)國土資源部征地制度改革課題組的調(diào)查，國家重點建設(shè)項目中一般項目征地補償安置費用只占工程總投資的3%-5%，最低的只占0.8%，最高的也只有12%；非國家重點建設(shè)項目，征地補償安置費也僅占用地成本的30%-40%，而政府的各種稅費則占到用地成本的60%以上。這表明農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過程中，土地增值部分的收益以各種稅費的形式流向各級政府和政府部門，而失地農(nóng)民則被排除在分享增值收益之外。這種稅費體制扭曲了征地各方的利益分配關(guān)系，不利于維護(hù)農(nóng)民的利益。除此之外，征地補償費在農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的分配進(jìn)一步侵害了農(nóng)民的利益。土地收益經(jīng)過多次分割，最終失去土地的農(nóng)民得到的收益僅占土地收益的5%-10%。農(nóng)村土地被征用，受損失最大的是農(nóng)戶，而受償?shù)闹黧w是集體經(jīng)濟組織，個人承包經(jīng)營農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟組織中受償，這顯然十分不合理。

　　(三)征地難的問題

　　在現(xiàn)行的土地征用過程中，存在著征地制度自身的“悖論”。一方面，開發(fā)區(qū)建設(shè)大量圈地，導(dǎo)致農(nóng)用地的無序轉(zhuǎn)用和土地資源的閑置浪費；另一方面，征地難的問題開始凸現(xiàn)，征地成為地方政府一項非常重要的工作。政府大量的精力和人力被迫轉(zhuǎn)向征地工作，影響了其它工作的開展。值得注意的是，農(nóng)用地?zé)o序征用和征地難問題并存，實際上表明“征地悖論”的產(chǎn)生只在一念之差，如果制度被嚴(yán)格執(zhí)行就會產(chǎn)生征地難問題，如果制度執(zhí)行不嚴(yán)格就會產(chǎn)生農(nóng)用地?zé)o序轉(zhuǎn)用的問題。因此，征地難問題產(chǎn)生的根源仍然在制度。

　　1.征地審批制度過于繁雜

　　根據(jù)土地管理法第四十五條的規(guī)定：征用基本農(nóng)田；基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；其他土地超過七十公頃的由國務(wù)院批準(zhǔn)。不在前面幾項之列的土地被征用，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。為保證這些規(guī)定能夠貫徹落實和使農(nóng)用地轉(zhuǎn)用符合國家土地利用年度計劃的要求，各級政府都要求會審。如果征用土地的是縣級人民政府，則需要經(jīng)縣土地部門報市國土局研究，并經(jīng)市政府同意后，再報省和國務(wù)院，土地審批程序非常復(fù)雜。在土地審批的過程中，如果涉及到與行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)，時間將會拖得更長。按照這個審批程序辦理征地，一個項目用地從審批到開工建設(shè)，需要蓋少則幾十個，多則200多個公章，需要少則1年，多則3年，甚至更長的時間才能走完程序。這不僅增添了建設(shè)項目的風(fēng)險，而且也增加了交易成本。盡管實行該制度的初衷是為了保障國家糧食安全，維護(hù)社會穩(wěn)定，實行最嚴(yán)格的土地管理制度，但實際管理的效果卻并不盡如人意。許多地方政府繞開中央政府的監(jiān)管，推動農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，以此作為對高交易成本的回應(yīng)。在“法不責(zé)眾”的保護(hù)下，法律的威嚴(yán)受到踐踏，形成了廣泛的負(fù)面示范效應(yīng)。

　　2.失地農(nóng)民安置方式單一

　　當(dāng)前，大部分地方都選擇了貨幣安置為主的方式，即一次性發(fā)放安置補助費，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式因操作簡單，受到各級地方政府的歡迎，實施最為廣泛。但是，貨幣安置過程中政府出錢進(jìn)行一次性買斷的“強制購買”把農(nóng)民“一腳踢開”造成農(nóng)民極大的不滿。失地農(nóng)民因文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面處于明顯的劣勢，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。農(nóng)民抵制征地，客觀上形成政府與農(nóng)民在利益上的沖突。另外，貨幣安置著重考慮了被征地農(nóng)民眼前的生活安排，并沒有與社會保障制度同步銜接。盡管有些地方正在探索建立失地農(nóng)民的社會保障體系，并鼓勵參加商業(yè)保險，但由于安置補助費偏低并不能有效解決問題。在重新就業(yè)困難，社會保障又沒有足夠資金支持的情況下，失地農(nóng)民極易對未來的生活產(chǎn)生憂慮，從而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。

　　3.司法救助體系缺失

　　盡管土地征用中出現(xiàn)了諸多問題，但真正上升到法律層面的并不多。這是因為按照《土地管理法實施條例》第二十五條的規(guī)定：“對征地補償有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。”這意味著法律將征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議的最終裁決權(quán)賦予了批準(zhǔn)征地的人民政府。但是現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有對如何實行裁決制度以及究竟由哪個機構(gòu)具體承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)做出明確的規(guī)定，在實際執(zhí)行中有許多困難。而地方法院為避免社會矛盾，一般都將批準(zhǔn)征用土地的人民政府的裁決作為法院審理征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議案件的前置程序，也限制了司法救助體系的介入。即便司法體系介入征地過程，也主要是針對征地補償標(biāo)準(zhǔn)的爭議，而涉及征地中其他行為相對較少。這既沒有充分保障農(nóng)民的利益，也沒有解決政府征地難的問題。一旦在征地的任何環(huán)節(jié)與農(nóng)民達(dá)不成協(xié)議，就不得不反復(fù)協(xié)商。

　　司法救助體系的缺失既為地方政府動用強制力提供了便利，也為具有機會主義動機的農(nóng)民提供了空子，兩者呈現(xiàn)此消彼長的關(guān)系。如果地方政府經(jīng)常采取強制或者暴力手段征用土地，農(nóng)民的利益就要受到損失；而如果地方政府嚴(yán)格按照法律規(guī)定征用土地，征地難的問題就會凸現(xiàn)出來。為有效協(xié)調(diào)征地中各方的利益關(guān)系需要建立一套司法救助體系，這套體系不僅能維護(hù)農(nóng)民的利益，而且也能滿足政府正當(dāng)?shù)恼鞯匦枨蟆?/p>

　　二、完善土地征用制度的基本思路

　　考慮到制度安排的共時性和歷時性，處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中土地征用的問題，需要從兩方面著手：一是重新安排與土地征用相關(guān)的基本制度，改善制度運行的環(huán)境；二是設(shè)計具體的土地征用制度，完善制度自身的缺陷。

　　(一)基本層面的考慮

　　1.改革現(xiàn)有官員的考評制度

　　為了盡快遏制農(nóng)地大規(guī)模無序轉(zhuǎn)用的現(xiàn)狀，在短期內(nèi)，要將農(nóng)地保護(hù)績效這一指標(biāo)納入政府官員的考評指標(biāo)之內(nèi)，對于農(nóng)地保護(hù)不力的官員給予一定的行政處分，而對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中的違法行為依法給予嚴(yán)厲的處罰。這只是治標(biāo)之策，而治本之策是在長期內(nèi)，需要建立另外一套指標(biāo)體系對政府官員的考評，這套指標(biāo)體系不僅包含經(jīng)濟增長數(shù)量方面的考評，還應(yīng)包括對地方經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量方面的考評，如土地資源的利用效率、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等方面的指標(biāo)體系。通過改革政府官員的考評制度，建立相應(yīng)的利益誘導(dǎo)機制，能夠減少以犧牲農(nóng)用地?fù)Q取地方經(jīng)濟增長的誘因。

　　2.盡快建立物業(yè)稅制度

　　為切斷土地征用收益對地方政府的利益誘導(dǎo)，同時又為地方政府提供新的財政收入增長點，需要盡快建立物業(yè)稅制度。這一方面有利于降低地方政府低地價吸引企業(yè)定位的誘因，另一方面也有助于降低地方政府獲取農(nóng)用地和建設(shè)用地之間巨大級差收益的動機。

　　3.完善土地產(chǎn)權(quán)制度

　　為更好的維護(hù)農(nóng)民利益，降低工業(yè)化的成本，減少土地收益分配的層級，需要完善農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度。考慮到在長期的占有和使用中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)已經(jīng)有相對比較穩(wěn)定的邊界，因此，變二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為一元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度界定為“國家所有，農(nóng)民使用”是符合我國國情的。

　　4.構(gòu)建和完善司法救助體系

　　為限制地方政府行政權(quán)力的濫用，緩和政府和失地農(nóng)民之間的緊張關(guān)系，需要構(gòu)建和完善司法救助體系。借鑒國外的成功經(jīng)驗，先要成立相應(yīng)的管轄機構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，要完善司法救助的程序和明確司法救助的內(nèi)容。

　　5.理順土地管理體制

　　為降低交易成本，嚴(yán)格管理土地，需要進(jìn)一步明確土地管理部門的管理內(nèi)容，明晰各層級土地管理部門的職能，有效分離土地管理機構(gòu)經(jīng)營和管理的角色，促進(jìn)土地管理手段的轉(zhuǎn)變。

　　6.妥善處理失地農(nóng)民問題

　　為減少土地征用的糾紛和矛盾，維護(hù)失地農(nóng)民的利益，需要妥善處理失地農(nóng)民的問題。為此，需要探索建立健全失地農(nóng)民的社會保障體系，開拓多種形式的安置渠道，妥善處理土地征用中的歷史遺留問題，以此為基礎(chǔ)，切實解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題。

　　7.強化公眾參與力度

　　為有效協(xié)調(diào)各利益主體的關(guān)系，協(xié)助政府的決策由封閉轉(zhuǎn)向開放，減少土地征用中的尋租活動，降低交易成本，需要強化公眾參與力度。為此，要對公眾參與的范圍、參與的內(nèi)容、參與的形式、參與的手段做出具體的規(guī)定。

　　(二)具體層面方面的考慮

　　1.明確界定公益事業(yè)的范圍

　　根據(jù)其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗和我國的實際，現(xiàn)階段可以《國土資源部劃撥用地目錄》為基準(zhǔn)確定公共事業(yè)用地的范圍。待條件成熟后，可對公共利益用地的范圍做出具體的規(guī)定。

　　2.提高土地征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

　　借鑒國外的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際，為兼顧維護(hù)農(nóng)民利益和降低社會經(jīng)濟發(fā)展成本，防止土地投機，我國土地征用補償應(yīng)以市場價格為基礎(chǔ)，不過，可以將計算的時間界定為土地被征用若干年的某一時點。為防止社會矛盾激化，土地征用補償價格的提高也要循序漸進(jìn)，第一階段要求土地補償?shù)淖畹唾M用應(yīng)能夠滿足農(nóng)村社保的需要，第二階段要求保證失地農(nóng)民生活水平不降低，第三階段農(nóng)民變?yōu)槭忻窈笊�活水平有較大幅度提高。

　　3.進(jìn)一步完善征地程序

　　為維護(hù)失地農(nóng)民的利益，規(guī)范政府行為，需要完善征地程序。征用農(nóng)民承包的土地，應(yīng)當(dāng)與擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民直接協(xié)商，征地方案及具體的補償安置方案應(yīng)當(dāng)公示，提高土地征用過程的透明度。同時，要建立補償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度，充分聽取征地過程中各利益主體的意見。

　　4.完善相關(guān)法律體系

　　根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要和國際慣例，要單獨制定《土地征用法》。獨立的《土地征用法》內(nèi)容包括(趙奉軍，2003)：土地征用范圍，土地征用權(quán)的行使機構(gòu)及該機構(gòu)的權(quán)限，土地征用的補償原則、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)，征用程序、法律責(zé)任。同時，為限制政府的權(quán)力，要盡快出臺相關(guān)法規(guī)監(jiān)督政府行政行為。完善國家法制建設(shè)，制定《行政程序法》，限制政府自由裁量權(quán)，提高政府決策過程的透明度。保障司法的獨立性和公正性，強化司法救助體系。

　　(作者單位：