我國工業性土地利用與土地政策

　　◎ 曹建海

　　土地是工業生產活動最基本的生產要素之一，在土地產權明晰的條件下，地租或土地價格是調節土地在各個用途之間資源配置的最基本的工具。在現實生活中相當部分的土地利用要受到公共決策的影響，通過公共程序制訂適當的規劃和限制，以彌補市場本身帶來的問題，對于發揮市場機制作用和土地的合理配置是有益的。

　　改革開放以來，隨著城市化的迅速推進，我國城市建設用地呈快速擴張的趨勢，相應也帶來土地利用的浪費問題。在城市內部，工業用地比重偏高，工業建設開發活動遍地開花，表明我國在工業用地管理和工業用地效率方面存在不少問題，有必要從土地經濟規律入手，分析我國工業性用地開發過程中存在的問題，設計解決我國工業用地使用低效率問題的解決方案和政策措施。

　　一、我國工業性用地的規模和結構變化

　　改革開放初期，我國城市個數只有190個，1991年達到479個，1996年我國城市數量基本固定下來，達到了666個，此后由于一些地方市改區吸納，2004年城市數為661個。1991年，我國城市建設用地面積只有12907.9平方公里，此后呈快速擴張趨勢，到2004年達到30781.3平方公里，年平均擴張速度達到了驚人的6.91%，遠遠大于同時期的城市人口增長率(1.11%)和非農業人口增長率(3.6%)的增長率，顯示我國城市土地利用呈粗放之勢。

　　與1991年相比，2004年我國城市內部用地結構只出現了一定的變化。表現為公共設施用地、道路廣場用地、市政公用設施用地和綠地所占比例均出現增加，增加幅度分別為3.39、4.07、0.62和3.66個百分點；居住用地和工業用地作為最大的兩種用途的土地，在城市建設用地中的比例仍然分別高達31.61%和21.79%，分別比1991年下降1.66和3.34個百分點；其他的如倉儲用地、對外交通用地、特殊用地也出現了下降，下降幅度分別為2.1、0.39和3個百分點。從我國城市土地利用結構的現狀來看，工業用地比例偏高，道路廣場、公共綠地用地比例偏低。按照國外城市中心區的用地比例，工業用地一般不超過城市面積的10%，而我國的城市普遍超過了20%，上海、蘇州等發達城市甚至達到了25.77%和31.79%。

　　在計劃經濟時代，工業用地主要通過國家基本建設計劃的方式，以行政劃撥無償、無限期提供給工業企業使用，具體程序是與征地過程合并在一起的。由于計劃優先保證國家建設用地的傾向，加之土地的使用成本過低，一定程度上造成了工業建設土地利用的浪費現象。為了提高土地的利用效率，國家嘗試探索土地有償利用，用價格機制調節土地利用結構。1987年，深圳市政府以定向議標的方式出讓了中國第一塊商品土地的使用權，以后又以公開招標、拍賣的方式出讓土地使用權。1990年，國務院頒布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止等問題做了明確說明。1998年全國人大通過了修訂后的《土地管理法》，規定建設單位使用國家土地，應當以出讓等有償方式取得。具體來說，土地使用權有償出讓又分為協議出讓、招標出讓、拍賣出讓、掛牌出讓等形式。

　　目前我國工業用地的出讓方式主要以協議出讓為主。為了招商引資和地方經濟的發展，以及各自政府政績的考慮，各地方政府普遍采取了吸引投資競相壓價的策略，出現了許多工業用地協議出讓價格遠遠低于工業用地開發成本價格，甚至出現零地價、“負地價”的現象。國土資源部土地利用管理司、中國土地勘測規劃院發布的《2005年第四季度城市地價動態監測報告》，2005年第四季度全國主要城市地價總體水平為1251元／平方米，其中商業、居住、工業地價水平分別為2062元／平方米、1232元／平方米和492元／平方米。由于土地出讓程序的不透明，工業地價與商業和住宅土地價格存在較大差距。在2004年以前，浙江省工業用地出讓價格除溫州、義烏等個別城市以外，絕大部分地方低于土地征用和開發成本，只有市場交易價格的2/3不到，甚至更低。而且一些區域在招商引資的激烈競爭中，降低工業用地出讓價格，返還出讓金，甚至以零地價出讓工業用地。國土資源部提出逐步將工業用地納入“招牌掛”的范圍。

　　我國工業用地開發的主要形式是各式各樣的開發區，包括經濟技術開發區、工業開發區、高科技園區、出口加工區和保稅區等形式。截至到2004年8月，我國有各類開發區6866個，規劃面積達3.86萬平方公里。其中，國務院批準設立開發區171個，省級政府批準設立開發區1094個，其余5601個開發區都是市、縣、鄉政府和各級部門設立。為了制止開發區發展出現的過多過濫和嚴重侵害農民利益，2003年國家開始對開發區進行清理整頓。經過清理整頓，截止到2004年底，我國已撤并各類開發區4813個，占原有總數的70.1%。核減開發區規劃面積2.5萬平方公里，壓縮64.5%；退出土地2617平方公里，復耕1324平方公里，回收閑置土地116.5平方公里。至2006年1月，各地提出擬保留的開發區共計2053家，其中國家級開發區222家，占總數的10.8%；省級及省級以下開發區1831家，占總數的89.2%。目前，已有205個國家級開發區通過審核并向社會公示。

　　截止到2004底，全國49個國家級經濟技術開發區經國務院批準的規劃用地面積約580平方公里，已完成規劃內工業用地開發約480平方公里，約占全部規劃用地面積的83%。工業在國家級開發區的產業結構中一直占有70%左右的比重。2004年，國家級經濟技術開發區工業增加值占開發區GDP的73.55%，比2003年提高1.5個百分點。

　　由以上數據指標可見，隨著我國城市化水平的不斷提高，城市面積逐年擴大，而農業用地不斷減少成了一個不爭的事實。主要表現為：①城市建成區面積的增加快于城市人口的增加，而且其增長的趨勢在加快；②城市面積擴張的隨意性很大，缺乏必要的約束力，這在城鄉一體化的行政體制下尤為嚴重；③出于成本的考慮，城市建設注重外延擴張，對城市內部土地的開發不足，導致城市土地的低效率使用；④城市功能分區的不合理和基礎設施配套之后，加劇了工業對環境的污染，不僅對城市本身，也對鄉村居民生活質量和土地質量產生不利影響。

　　二、工業性土地利用中存在的主要問題

　　(一)企業進入的土地獲得成本低、環保要求低，導致各地工業投資中的重復建設問題。目前土地名義上是國家所有，但土地收益、處置權利主要掌握在地方政府手中，在中央、地方土地產權不清的情況下，地方政府出于本屆班子的政績及可支配資金的最大化，傾向于采取對不同用途土地采取不同出讓方式的差別定價策略。例如，對于商業、住宅用地傾向于采取招拍掛的方式追求一次性收益，而對于工業、倉儲用地地方政府更看重的是工廠建成之后給本地區帶來的GDP、稅收、就業等政績利益和長期收益，傾向于采取零地價甚至負地價的方式招商引資。在招商引資的地方競爭熱潮中，地方政府往往只求引資，而對建設項目可能導致的環境影響既缺乏了解，也不加限制，從而導致大量建設項目的輕易進入。例如，在最為缺水的北方地區，集中了全國大部分的鋼鐵生產能力，就是地方政府環保監督失控的典型例子。

　　(二)地方政府存在征地-儲地-出讓的巨大利益機制，激勵了地方政府為賣而買的征地行為。當前我國的土地市場可以歸結為政府壟斷下的市場。這種市場可以征地、儲備和出讓三個環節。其中征用市場是指政府以公共利益為名義，以城市規劃為工具，用比較低的價格征用包括商業用地在內的農民集體所有的土地。征地的目的是為了出讓，如同商人進貨的目的是為了銷售一樣。作為土地被征用的一方，農村土地由于其所有權的虛置和對政府權利的依附性缺乏自我保護能力，由此形成了政府剝奪農民利益的巨大剪刀差。據估計，改革開放以來這種剪刀差已經累計高達2.5萬億元，從而加劇了城鄉收入差距和農民的貧困化。政府儲備土地名義上是進行宏觀調控，實際上儲備階段往往是土地升值的過程，儲備周期的長短取決于出讓收益與土地儲備成本之間的利潤。土地出讓是政府前期環節的最后階段，如果剔除腐敗因素，政府還是有動力采取招標、拍賣方式的，但考慮到工業用地的長期性及其對政績、就業等綜合利益的影響，采取差別地價對地方政府而言是合理的，由此必然推動以地方政府為主導的重復建設。

　　現在一些人把協議出讓看作是非市場化行為，而把招標拍賣看成是土地的市場化行為，這是對市場化的重大誤解。市場化的前提是生產要素的市場化，即能夠從制度上保障對生產要素所有權的自由買賣，這是除極少數國家外世界上絕大部分國家的基本慣例�，F在的一個矛盾是，如果地方政府采取最嚴格的方式拍賣土地，將會導致社會財富向政府層面的迅速集中，在稅收增長超過GDP增長速度的情況下，將會加大企業的經營成本和居民的生活成本，并引起誘發地價暴漲、失業增加等宏觀經濟問題，這是理性的市場經濟政府最應當回避的。

　　(三)政府對土地資源公共管理職能存在嚴重缺失。我國目前的土地管理制度主要包括用途管制制度、占用耕地補償制度、基本農田保護制度、土地調查和土地統計制度。這種土地管理制度的最大缺陷是割裂了土地管理和環境管理的關系。例如，政府機構中的國土資源部門只負責售賣土地資源和礦產資源的使用權，但對這種出賣可能帶來的環境風險缺乏必要的了解，而環保部門既無權、也無必要的機制、手段對土地資源的環境狀況進行合理評估，并根據評估結果對企業或建設項目做出調整政策，由此導致政府主導下的大量的破壞資源與生態環境的工業建設活動。

　　在土地管理上，土地利用總體規劃與城市規劃相互割裂，且大多為自上而下、按照長官意志制訂的，變動的隨意性很大。由于改變土地規劃對土地價值影響很大，導致大量的土地使用者通過尋租活動改變使用用途或詳細規劃要求，從而獲得巨大經濟利益的現象；其次，占補平衡的耕地管理制度存在致命漏洞。地方政府和土地使用者往往采取占用鄰近城市耕地、開墾遠離城市地區土地的辦法偷梁換柱、牟取暴利。因為用于占補平衡的不同地塊在價值上可能相差數百倍甚至數萬倍；再次，土地產權的混亂導致地方政府瞞報土地占用的強烈動機。例如城市用地用GPS定位系統實測面積大大高于地方政府上報的面積。作為最重要的財富的土地竟然統計不清楚，從常識上是說不過去的。

　　三、提高我國工業性用地效率的政策建議

　　解決我國工業用地使用效率不是一個單一問題，需要和其他用地一起一攬子設計解決方案。從根本上說，我國的土地管理應把土地資源市場化作為土地制度改革的基本方向，政府逐步退出土地征用和土地交易市場，而把主要精力放在土地規劃的制定及執行上。從短期看，根據我國現有的土地制度和工業土地利用的實際情況，政府應主要致力于以下幾個方面的政策推進：

　　(一)加強宏觀控制，優化土地利用布局和結構。應加強土地利用總體規劃的權威性和總綱性，對于與土地利用總體規劃相關的各類專業規劃，應嚴格執行土地利用總體規劃，防止寬打窄用和亂占濫用土地。必須依據國情，在城鎮體系規劃、城鎮總體規劃、近期建設規劃、控制性詳細規劃等不同層次的規劃中，對城鎮布局、功能分區、基礎設施配置進行科學安排，確定合理的城鎮規模；要優化土地利用結構，合理控制城市基礎設施和行政辦公用地規模，嚴格控制大型商業設施和高檔

　　(二)嚴格土地供應標準，加強土地利用監管。依據國家產業政策，不得批準新上新建禁止類項目，對限制類項目要控制區域內項目的數量和布局，嚴格限制占用農用地，控制用地規模。應按照從嚴從緊節約集約的原則，適時調整工業類項目用地的控制指標。全面修訂完善工程項目建設用地定額指標，需審批、核準、備案的建設項目，建設單位在編制項目建議書、可行性研究報告、項目申請報告、初步設計、施工設計方案時，應按照土地使用標準嚴格控制用地規模，增加土地節約集約利用的內容。禁止地方政府在招商引資中將用地規模和土地價格作為優惠條件進行惡行競爭，土地使用合同和劃撥用地決定書中，應嚴格約定建設項目開竣工時間、建筑容積率、綠地率、建筑密度、閑置土地處置、改變土地用途處理、違約金等土地使用條件，對工業項目還必須明確投資強度、行政辦公和生活服務設施用地比例。

　　(三)深化土地使用制度改革，推進土地資源市場化配置。擴大國有土地有償使用范圍，

　　(四)立足內涵挖潛，優先盤活利用存量土地

　　要開展城市土地集約利用評價，建立土地集約利用評價體系。地方政府在全面掌握城鎮存量土地面積、類型、用途、權屬與分布等狀況，建立土地集約利用評價考核制度，制定盤活存量土地的利用計劃和實施方案。采取激勵政策鼓勵地方工業用地在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率。要按照以用為先的原則，積極消化利用閑置土地，可考慮靈活采取限期開發、依法改變用途、安排臨時使用、簽訂交換協議和納入政府土地儲備庫等多種途徑進行盤活利用�？梢哉袠�、拍賣、掛牌方式先將土地處置變現，促進閑置土地開發利用。鼓勵各地對閑置土地、空閑土地和低效利用土地可開展置換試點。農民集體土地和國有土地可以置換，農民集體土地所有權之間可以置換，國有土地使用權之間可以置換。農用地不得置換為建設用地。針對農村建設用地，重點開展城中村、城鄉結合部和農村居民點的建設用地整理，鼓勵遷村并點，建造多層和公寓式農民住宅，積極引導農村村民住宅逐步向小城鎮和中心村集中，鄉鎮企業向工業小區集中。

　　(作者單位：中國社會科學院工業經濟研究所)