城市化進程不容忽視農(nóng)民的社會保障

　　本刊記者 張 妮

　　我國城市化率已達到40.53%，未來十幾年還將以每年1個百分點的速度提高，已經(jīng)進入快速發(fā)展階段。城市化進程的加快，在城市中形成一個不斷增長的農(nóng)村移民群體，對傳統(tǒng)的社會保障制度提出挑戰(zhàn)。與此同時，隨著大量農(nóng)村青壯年勞動力流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口的實際老齡化程度將比城鎮(zhèn)和全國水平更高，傳統(tǒng)的家庭保障難以為繼，迫切需要建立相應的農(nóng)村

社會保障體系。

　　城鄉(xiāng)社會保障體制發(fā)展失衡

　　在我國，7.8億農(nóng)民還基本沒有社會保障，基本停留在家庭保障，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度嚴重滯后，農(nóng)民缺醫(yī)少藥的狀況還很突出。由于實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，集體經(jīng)濟有所衰退，近二十年來一些地區(qū)農(nóng)民原有的養(yǎng)老保障、農(nóng)村合作醫(yī)療也急劇萎縮，除個別地區(qū)外，農(nóng)村最低生活保障制度還沒有實行。

　　勞動與社會保障部社會保障研究所所長何平在提交給中國發(fā)展高層論壇2006年會的背景報告中指出，近年來，在國家成功地將農(nóng)村貧困人口減少到2700萬人之后，在數(shù)量上又出現(xiàn)了小幅反彈，其結(jié)果是在以社會公平為主旨的社會保障領域，又形成了新的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構”，這不適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。

　　在工業(yè)化、城市化加速發(fā)展時期，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，其中1億多農(nóng)民工進入城市，還有1.38億在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作。在城市的有8000萬人左右沒有任何社會保障；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)民工則一直徘徊在城鄉(xiāng)社會保障制度的邊緣，既未進城保，也未進農(nóng)保。

　　同時，這種農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移具有很大的流動性，農(nóng)民工會在不同城鎮(zhèn)之間頻繁地選擇工作和居住地點。我國目前流動就業(yè)人數(shù)大約在1.2億以上，流動就業(yè)的大多數(shù)是農(nóng)村勞動力，其中跨省流動就業(yè)人數(shù)約為6000萬人，絕大多數(shù)流動就業(yè)人員進入城鎮(zhèn)就業(yè)，占城鎮(zhèn)全部從業(yè)人員的近40%，其中進入中等以上城市就業(yè)的約占60%。農(nóng)民工廣泛分布于城鎮(zhèn)的各個行業(yè)，特別集中在制造業(yè)、建筑業(yè)、住宿餐飲業(yè)等行業(yè)，農(nóng)民工占這些行業(yè)職工總數(shù)的比例分別為60%、80%、50%。

　　而我國現(xiàn)行基本保險制度是在城鄉(xiāng)分割的背景下建立的，主要是針對城鎮(zhèn)人口設定和實施的，對遷移和流動人口缺乏有效的保護，城市中不斷增長的農(nóng)村新移民，產(chǎn)生了一個新的潛在的城市弱勢群體。

　　勞動與社會保障部部長田成平在論壇的發(fā)言中指出，如何適應城鎮(zhèn)化過程中數(shù)億農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動者的需求，是一個重大的理論和實踐課題。大量青壯年農(nóng)民進入城市以后，農(nóng)村老弱的基本問題更加突出，如何按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度，是解決中國就業(yè)和社會保障問題的一項重要的任務。

　　統(tǒng)一的社會保障不能一蹴而就，可先保農(nóng)民工的工傷和大病

　　農(nóng)民工的流動就業(yè)對我國工業(yè)化和城市建設，增加農(nóng)民收入和解決農(nóng)村富余勞動力就業(yè)等諸多方面發(fā)揮了巨大的作用，但是，它是在特殊的城鄉(xiāng)分割和地區(qū)分割的制度下形成的一種特殊的農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的方式，農(nóng)民工長期處于“候鳥式”流動就業(yè)狀態(tài)，并且由于城鄉(xiāng)和地區(qū)分治，進城農(nóng)民難以實現(xiàn)與城市人平等的勞動權益和社會保護，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，推進中國城市化進程的健康發(fā)展，是我們面臨的一項艱巨的任務。”何平在背景報告中談到。

　　世界銀行駐中國代表處首席經(jīng)濟學家郝福滿在對該背景報告的評述中則提到，目前，中國的勞動力市場和社會保障面臨兩難的境地，即勞動力市場應該在何等程度上、如何實現(xiàn)快速正規(guī)化？從權利觀點和創(chuàng)建和諧社會角度來說，人們贊成快速正規(guī)化，但從經(jīng)濟角度而言，結(jié)論尚未明晰。他所謂的“正規(guī)化”即當前的社會保障分割的問題，就是要統(tǒng)一社會保障待遇。在郝福滿看來，當務之急是統(tǒng)一城市里正式和非正式勞動力市場的保障問題，暫時不統(tǒng)一城市和農(nóng)村勞動力市場的保障問題，社會保障建設是一個漸進的過程，如果步伐太快，會阻礙政府創(chuàng)造就業(yè)機會目標的實現(xiàn)。

　　建立統(tǒng)一的社會保障待遇要取決于社會各方面的認知、經(jīng)濟發(fā)展的程度、國家和地方各級政府財政承受能力、體制轉(zhuǎn)換的進程等等，是一個受多因素影響的過程。田成平在發(fā)言中也談到，社會保障的水平歸根結(jié)底要與一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，建立一個完善的社會保障體系，在任何國家包括現(xiàn)在的發(fā)達國家都是一個很長期的過程，世界上有一些發(fā)達國家搞社會保障100多年，現(xiàn)在也面臨著人口老齡化要解決的突出的問題，所以一方面要努力，另外一方面要看到需要有一個過程的。

　　因此，專家建議，對于目前城鄉(xiāng)社會保障體制發(fā)展失衡的狀況，要量力而行，積極穩(wěn)妥地采取相應的推進策略，努力擴大社會保障覆蓋面，提升統(tǒng)籌層次，將進城農(nóng)民工逐漸納入到社會保障體系中來。按照專家的理解，進城農(nóng)民的社會保障，更多的是用人企業(yè)的事，理所當然應承擔責任，政府不可能也不應該什么都管起來，而可加大檢查力度予以監(jiān)督。同時，在現(xiàn)行戶籍制度改革還沒有突破性進展的情況下，可在進城農(nóng)民中首先推行醫(yī)療、工傷保險以解他們的燃眉之急，積累經(jīng)驗后再逐步推開到其他領域。

　　但是，由于國家還沒有明確的政策研究措施和意見，具體到執(zhí)行中地方官們還是充滿了困惑。安徽省政府發(fā)展研究中心主任吳克明在參與論壇討論時提出，以安徽省為例，差不多有1100萬左右農(nóng)民工，其中800萬左右是在省外打工，盡管多年來，對他們的社會保障也做了很多的工作，但是針對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險等等其他方面的保險，仍然感覺是很復雜的問題。

　　田成平在回答中透露，國務院在經(jīng)過兩年時間的深入調(diào)查研究的基礎上，已經(jīng)制訂了一個解決農(nóng)民工問題的若干意見，其中包括他們的社會保障問題，首先把進城務工的農(nóng)民工傷保險全部納入進來，第二是解決他們的大病統(tǒng)籌。

　　3月27日，《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》正式頒布，意見中提出要根據(jù)農(nóng)民工最緊迫的社會保障需求，堅持分類指導、穩(wěn)步推進，首先著力解決工傷保險和大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題。

　　首先，依法將農(nóng)民工納入工傷保險范圍，《若干意見》規(guī)定所有用人單位必須及時為農(nóng)民工辦理參加工傷保險手續(xù)；未參加工傷保險的農(nóng)民工發(fā)生工傷，由用人單位按照工傷保險規(guī)定的標準支付費用；特別要加快推進農(nóng)民工較為集中、工傷風險程度較高的建筑、采掘等行業(yè)參加工傷保險。

　　其次，抓緊解決農(nóng)民工大病醫(yī)療保障問題。各統(tǒng)籌地區(qū)要采取建立大病醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金的辦法，重點解決農(nóng)民工進城務工期間的住院醫(yī)療保障問題。根據(jù)當?shù)貙嶋H合理確定繳費率，主要由用人單位繳費。完善醫(yī)療保險結(jié)算辦法，為患大病后自愿回原籍治療的參保農(nóng)民工提供醫(yī)療結(jié)算服務。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。農(nóng)民工也可自愿參加原籍的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

　　養(yǎng)老保障尚需進一步研究

　　關于養(yǎng)老保障，《若干意見》要求有關部門要探索適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法。抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。對于已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，用人單位要繼續(xù)為其繳費。勞動保障部門要抓緊制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法。

　　田成平在論壇也表示，關于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題比較復雜，涉及到城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險制度和將來農(nóng)村實行什么樣的養(yǎng)老保險制度，城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度怎么樣互相銜接的問題。因為進城務工的農(nóng)民有些在城市有了固定的職業(yè)，有了住房，已經(jīng)逐步的成為城市的一員，融入了城市生活的，可能愿意參加城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險，有些是年輕力壯的時候到城市里來務工，年紀大了將來在老家住了，不再進城務工，那就可以參加將來在鄉(xiāng)村建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題是需要進一步探索的問題。

　　對于田成平談到的“將來在鄉(xiāng)村建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險”，一直以來進展比較緩慢。世界銀行駐中國代表處首席經(jīng)濟學家郝福滿認為這個問題更為復雜，他指出，目前，農(nóng)村地區(qū)采用自愿交納