中國土地政策改革的六個挑戰和七個目標

　　◎ 中國土地政策改革課題組

　　中國近些年來的土地政策改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實踐方面仍存在一些遺留問題急待解決。《中國土地政策改革研究》認為，中國目前土地政策面對六個主要挑戰：農村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及國家壟斷城市土地的一級市場；強制征地和補償措施的不公平性；農民的土地權利很弱；地方政府對土地轉讓收益及土地相關融

資的過度依賴；降低農地流失率的困難；土地法律框架的不完整性。

　　課題組通過對浙江、陜西、廣東三省的調查，剖析了土地問題在基層的表現形式及其產生的影響。同時提出了中國土地政策改革的一個整體性行動框架，主要目標有七個：界定、確保與擴大土地擁有者的權利；確保公平對待受強制征地影響的農民；促進農地和市地的更有效利用；創立使土地作為地方政府可持續性收入來源的制度安排；土地管理機構的框架的合理化；強化總體法律框架和法治；土地管理的能力建設。

　　近年來經濟的加速增長與城市化是與經濟自由化和中國政府制定的一系列土地政策的基本改革攜手并進的。例如，已經出臺的一些重要舉措旨在不斷增強農民和城市居民對土地制度的穩定性，降低農田流失的速度，也為了增進城市財產的市場交易能力。與此同時，在土地政策和制度層面還存在一些關鍵挑戰。

　　為了從整體上推進中國土地政策的改革，需要達成一個與中國當代發展框架相適應的土地政策的長期目標愿景。國務院發展研究中心的研究人員與世界銀行專家在過去的一年半時間里合作，旨在更深入地理解土地及土地政策在中國的作用。作為整個政策咨詢的切入點，研究中特別強調土地政策在城市擴張背景中的作用。1980年至2004年，中國城市人口的比例由19.4%上升到41.8%。城市規模的增長也十分可觀。伴隨城市以驚人的速度向周邊擴張，農地也以非常快的速度轉為城市使用。

　　基于具體的分析和研究總結，我們提出了下面的長期愿景，以作為討論的起點。

　　土地政策應該旨是：1、支持農業部門的發展，包括對農田進行保護，通過土地的市場化流轉促進農業生產效率的提高，以及通過建立農民的社會保障體系等來支持人口從農村向城市的流動；2、促進制造業、服務業和住宅部門的發展，其措施是，在一個綜合考慮經濟、社會和環境的規劃框架下，通過市場機制為城市的擴張提供土地；3、為政府尤其是各級地方政府提供財政收入，其措施是，以土地資產作為可持續的公共收入的基礎，為公共服務和投資提供資金；4、促進利用土地作為抵押來獲得資本，以增加金融體系成長中的備用資產蓄水池；5、支持土地利用規劃決策，使之既與市場導向背景下的快速經濟增長相一致，也要適當關注和保護環境；6、增強土地權利和土地管理的一致性和整體性，以使土地擁有者的權利越來越有保障。

　　以上六點愿景要得以實現，整個土地政策的設計，就應該在統一與平等對待城市和農村土地這一總體目標的指導下進行。應該采取穩健的步驟來整合城市和農村的土地市場、土地權利及城鄉規劃與管理，其中包括減少政府對城市土地一級市場的壟斷。

　　中國土地政策直面六大挑戰

　　上世紀70年代末以來，伴隨經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉軌，中國經歷了深刻的經濟與社會轉型。土地問題以許多重要的方式與所發生的這一轉型相關聯。有關土地的決策——如何分配、使用、規制、管理以及融資，對未來中國經濟與社會發展的方向和軌道將起到至關重要的作用。

　　中國政府日益認識到土地政策問題在實現預期的經濟與社會結果中的重要性。事實上，中國近些年來的土地政策是與這種快速變化的環境相適應的。迄今為止的改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實踐方面仍存在一些遺留問題急待解決。這些問題領域可以歸納為以下六個基本主題：

　　一、農村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關的國家對城市土地一級市場的壟斷現象，造成了經濟的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長

　　在一個城市以史無前例的速度增長以及城市與農村經濟越來越整合的年代，中國土地政策的一個最重要特征卻是對待城市與農村土地上的一直截然分割。這兩類土地受制于不同的權利體系并由分立的機構和法規所管理。

　　作為這一分割的主要結果是，政府成為農地轉變為城市土地的惟一仲裁者，它擁有從農村獲得土地及將之轉換給城市使用者的排他性權力。在現行法律下，所有土地進入城市市場必須首先由城市政府當局進行強制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。近年來，隨著城市化的加速，中國這種區別對待的做法越來越受到質疑。這些關注可以被分成五個基本方面：

　　1、對農村土地使用者的不公正對待。現行做法對農村土地所有者和使用者十分不利，因為它造成他們不能分享自己的土地在城市市場所產生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場。與此同時，他們所獲得的土地補償只與這些土地被用作農作時的價值相關，常常只是其農用價值的若干倍，遠遠低于它們在城市被作為他用時的土地價值。

　　2、城市以無效的方式增長。由于可以人為低價地從農村獲得土地，助長了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對土地的無效利用，包括強調城市的外延擴張，而不是對現有城市空間進行更有效利用(這一做法又經由現行城市土地制度的特征而得到強化)。

　　3、地方政府對通過土地征用獲得收益以及以其補貼基礎設施投資的過度依賴。現行做法助長了地方政府對土地強制征用的不健康依賴，因為政府既要依靠它獲得預算外收入，也要以此去補貼發展。

　　4、土地行政管理機構缺乏協調且效率低下。中國土地行政管理的機構框架正好反映了對待城市和農村土地的完全分割的局面，不同機構按照各自的要求行事，在許多方面造成功能上的重疊。

　　5、為腐敗創造了機會。由于支付給農民的補償與土地做城市使用的價值之間的巨大差額這一事實，加上從農村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理(包括土地利用規劃和估價)缺乏透明度和問責，因而在土地領域出現大量腐敗就是不可避免的。

　　二、強制征地與補償措施的不公平

　　正如上面所描述的，農村土地融入快速擴張的城市區域的主要方式是，由國家從集體所有者那里獲得土地，然后再將之轉讓給城市使用者。因此，在城市周邊，地方政府通過強制征用獲得土地權利，成為當今中國一個十分常見的現象。

　　事實上，在所有國家，政府都有權在強制的基礎上獲得土地，但它被嚴格限定于某些特定的情形，且受制于某些具體的條件。但是在中國，這一權力的范圍以國際標準來看太寬，且政府動不動就使用這一權力，尤其在它對城市快速擴張的作用舉足輕重這一現實下情形更是如此。正因為此，中國強制征用土地所產生的影響也不像有些國家那樣是相對地方性的和孤立的，而是影響相當廣泛的，且會產生重大的社會和經濟結果。在實際操作中，在一些場合，強制征地已成為引起不滿的來源，政府正試圖予以認真對待。

　　三、農民對土地的權利一直處于相對弱勢，致使他們容易遭受不公平的對待，由此也制約了他們參與經濟增長的能力

　　集體管理者和農民在補償分配上的問題必然會引致更為寬泛的問題——即農民土地權利的繼續相對弱化。

　　正如上面所討論的，土地政策在過去20年多變遷的一個脈絡是，使農民的土地權利得到不斷增強，因為政府認識到，確保農戶對土地權利的穩定是糧食安全和農業增長的關鍵條件。農村土地承包法的起草極其相關政策的制定就是在這一原則指導下達成的。

　　但是，另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實現。農民的權利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權利實施的困難也有對權利本身的重大限制。我們已經在強制征地情形中看到了這一點，在確保公正對待相關土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當大的限制，至少在做法上是如此。

　　當然，從基本層面來看，與土地權利相關的市場缺乏，是制約農民法律權利的最明顯因素——例如土地的出讓權是受到限制的，土地的抵押權也缺乏。可以采取過渡性措施來增強土地使用者的決策能力，允許他們在一個更寬泛的經濟中更充分地實現他們的財產價值，與此同時設置一些使農村土地全面市場化的“閘門”也被認為是重要的。

　　四、地方政府對土地轉讓收入及土地相關融資的過度依賴

　　政府對土地一級市場的壟斷，刺激了地方政府嚴重依賴土地轉讓所形成的收入，用以補充正常的財政預算資金和城市擴張所需的資金。同時，地方政府也日益依賴于通過土地儲備方式把征用的土地用作抵押物來獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風險去積極征用農地，造成城市以不合理的方式增長。

　　國家壟斷土地供應，地方政府過度依賴開發土地獲取財政收入，使地方政府卷入這一幾無風險、但同時也是一個充滿投機活動的領域。地方政府的巨大可能風險包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動，尤其是事實上地方政府設置的土地儲備和開發機構是按土地的“市場價值”評估所發生的巨額借貸。盡管無法得到這類借貸的數額的綜合資料，但其數額巨大且會導致國家借貸機構的嚴重問題是無疑的。此外，盡管土地儲備在地方盛行，迄今卻還沒有一部關于土地儲備的國家法律或國家規定，這些做法只是得到地方政府的文件批準。

　　五、減低農田流失率的困難

　　城市的快速擴張日益加深了對中國農田流失的擔憂。這一擔憂由于中國的可耕地比例相對小以及國家長期堅持承諾要實現糧食安全而進一步加深。

　　為了回應這一趨勢，中央政府對農地的轉用已采取了一系列限制措施。1995年設立“基本農田”作為需要專門進行保護的農田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地區，基本農田已占到農地的85-90%。28號文重申了不允許將這類土地進行轉用的嚴厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強調了基本農田對于中國糧食安全的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進現階段城市快速擴張的經濟激勵結構，就很難抑制各地采取各種規避管制的措施。

　　六、土地法律框架不完整

　　總體而言，中國近些年在界定土地使用者與國家的權利及責任方面所進行的改革已取得進展，盡管是沿著城市土地和農村土地兩個軌道分別進行的。1982年的憲法是將中國的土地歸為兩種不同制度體系進行管理與利用的起點，它確立了城市土地歸國家所有，而農村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權可以依法轉讓，因此確認了土地使用權可以從土地所有權中分離出來。

　　對于農村土地，1998年修訂的土地管理法向單個農戶提供了30年的承包權，這一改革經由2002年的《農村土地承包法》得以加強和深化，這一法律實質上將農戶的土地承包權上升到物權的地位，按照這一法律，向農民提供的這些權利至少應該在30年內保持不變。在城市土地方面，土地由國家所有，不過城市土地使用權市場的法律基礎已經正式確立。新近起草的物權法草案考慮到要整合迄今已經取得的法律進展并將之予以擴展。

　　然而與此同時，也得承認仍然面臨一些嚴峻的挑戰，而且要應對這些挑戰還受到一些因

　　素的嚴重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。

　　1、涵蓋面存在差距。一些重要的活動領域缺乏由明確、適當的規則和程序提供的指導。目前還缺乏一個規制土地儲備的框架。無論是對土地儲備部門還是更為一般的金融部門，這都會造成十分嚴重的風險。在《農村土地承包法》下，關于抵押的法律也是不完整和不充分的。《農村土地承包法》中的許多表述過于寬泛，缺乏實施條例。對目前集體建設用地的現行做法實質上還缺乏一個法律框架。適用于城市財產抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關的要關注的一點是，目前缺乏規制土地收益權質押貸款的政策和法律。

　　2、權利、責任和權力的不明晰。由于對負責土地管理方面的不同機構在功能上的不明確和不一致，導致不同機構的當事人和他們的代理人在扮演各自角色時的不確定性。

　　3、規章過多，導致不必要的、重復的官僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為。

　　4、不同法律之間的同步性差。對政府內不同機構推出的相關法律改革所存在的特別危害沒有給予適當關注。

　　5、能力問題。某一法律的有效實施所需要的能力與政府內部實際或預期存在的能力之間常常不匹配。土地擁有者缺乏理解或使用法律的能力。

　　中國土地政策的實證分析與實踐中的創新

　　為了更加深入、集中地探討中國所面臨的關鍵土地問題，《中國土地政策改革研究課題組》分別對浙江省、陜西省和廣東省進行了實地考察，提供了土地問題在基層的表現形式及它們所產生的影響。盡管幾省之間存在重大的地區差異，但迄今完成的研究已觸及土地政策改革極其執行的核心方面，具有廣泛的地區關聯性。

　　一、浙江與陜西的土地問題：對照與共同性

　　浙江、陜西分別代表了正在經歷快速工業和城市業化的東部地區，和經濟增長步伐較慢、且更多依賴于政府主導型投資的西部地區。由于兩省十分不同的經濟狀況，它們所表現出來的與土地有關的問題也存在重大差異。

　　但是，從這兩份研究來看,比差異性更為顯著的是它們所具有的相似性。在這兩個省，現行土地政策的中心特征在本質上是相同的，其影響盡管在程度和某些細節上有所不同，但效果極其相似。它們的一個共同特征是，在農村土地轉化為城市土地時，由政府壟斷土地一級市場。也就是說，所有轉化為城市用途的土地必須首先由政府征用，然后由政府進行再配置。與這一特征相關聯的是某些不斷發生且相互交織的現象：城市擴張部分由農地的低價值所驅使，部分來自于行政激勵；在缺乏以價值為基礎的按年征收的財產稅下，地方政府高度依賴于土地轉讓收益和以抵押貸款作為其基礎設施投資的來源；城市和農村土地市場之間、土地價值和產權體系之間存在尖銳、人為的分割，尤其使農民處于弱勢地位；土地征用的做法沒有給農民帶來公平分享土地價值增值的結果。

　　1、背景比較。浙江省在經濟上是中國的強省之一。它是一個高度城市化的省份，城市化水平達到了54%。該省的城市增長由其高速的工商業增長所推動，同時城市的高增長也伴隨著工商業的高增長。其城市增長的特征表現為一批覆蓋全省而非集中于一兩個地方的大型城市中心的興起。它的房地產投資水平也非常高，反映了其城鎮人口相對較高且不斷增長的購買力。

　　相比之下，陜西是一個明顯比較貧困的省份，地方政府的財力也相對較弱。盡管城市化的速度有所加快，該省的農村人口比重仍然超過浙江省，其城市人口只占35%。與浙江不同，陜西的城市增長非常集中，主要在西安。從其城市化的主要表征來看，陜西的城市化沒有伴隨在東部省份所見到的與工業增長的同步性，而是主要由西部大開發戰略拉動政府大型基礎設施投資的結果。因此，這里的商業發展相對不足，盡管房地產建設投資很大，但沒有銷售支撐。

　　2、驅動土地農轉非的因素——發展工業與基礎設施建設。驅使兩省農地快速轉化為非農用的因素的主要差別，與各自所依托的主要不同動力機制有關，而它又與支配這兩省的不同發展引擎有關。在浙江，工業化占去了所征土地的相當大一部分。相比之下，陜西則將相當大部分土地用于了基礎設施建設，反映了該省的經濟增長高度依賴于西部大開發戰略下中央政府的投資這一事實。

　　3、農地轉化率的比較。與中國所有地方一樣，浙江和陜西城市的快速增長也高度依賴于政府對農地的征用，然后將之轉化為建設用地。

　　在浙江，農地以前所未有的速度被轉化為非農用地。到2003年，它已差不多將中央政府分配給該省的1997—2010年間的農用地轉為建設用地指標用完。1997年至2003年間，浙江就已將97.40萬畝農地轉為建設用地，而中央分配給該省的13年間的用地指標僅為100萬畝。浙江的經驗也反映了地方政府在一方面面臨建設用地的高需求壓力、另一方面又受到用地指標限制時所具有的創造性。除了利用建設用地指標外，浙江各級政府還通過所謂的“土地整理”方式來積極增加建設用地的供應——其辦法有，收回閑置土地、利用倒閉的國有企業的土地及其他技巧。在過去的六年間，全省通過土地整理新增建設用地93.69萬畝。

　　總體而言，陜西的土地轉化率要相對慢一些——到2003年，該省已將41.23萬畝農田轉化為建設用地，而其總用地指標為80萬畝，也就是說還有約一半的指標尚未被利用。不過，陜西省的土地農轉非在地理上高度集中，主要集中于西安，與城市的增長不成比例地集中于西安市的情形相一致。到2003年，西安市農地轉為建設用地的規模已達17.13萬畝，省里分配給該市到2010年的總用地指標只有13.5萬畝，現已超出了3.5萬畝。

　　4、征地方式。浙江和陜西兩地政府所采用的辦法都是將所征土地轉讓給最終使用者，絕大部分土地被以行政劃撥方式轉讓，或通過所謂的“協議”方式轉讓。由政府通過市場或半市場機制，如拍賣出讓的土地很少，1998年至2003年，浙江只有20%，陜西僅5%。值得注意的是，陜西在2002年才開始使用這一機制，明顯晚于浙江，這再次說明了兩省城市增長驅動力的差異。

　　5、地方政府財政和土地的作用。這兩個省的正常預算均不能支撐與城市擴張相關的巨額費用。兩省都征收了種類繁雜的直接來自于土地的稅費，雖然它們的數額通常很小，而且大部分是一次性支付，如交易稅、土地使用費、登記費，等等。它們在一定時段內還無法成為政府可預見收入的可靠來源。以土地為基礎的稅收對地方金庫的貢獻相對較弱，政府高度依賴于征地的轉讓所產生的收益。

　　6、土地儲備和以土地擔保所產生的債務。在這兩個省，差不多每個地方都建立了土地儲備中心。在土地儲備中心所掌握的土地中，直接征來的土地占了很高的比率。在浙江，這個數達到了75%；在陜西西安，土地儲備中心所儲備的土地有92.2%來自于集體土地，其中87%是直接從農民那里征來的。

　　以土地擔保的借貸在當前地方政府融資中起到了非常重要的作用。在這兩個省，銀行貸款在城市整體建設資金中的份額越來越起到支配性的作用。例如，浙江的S縣，在2003年的60億元城市基礎設施總投資中，有63.87%來自于貸款，32%來自于土地出讓收入；J市從2000年以來的四年間，城市建設總投資中貸款的比重甚至更大，72.9%屬于貸款，只有14.3%來自于土地出讓收入。在陜西全省，對貸款的依賴也日益增加，在總建設費用中目前約有50%要靠抵押貸款。

　　浙江和陜西的研究有助于識別地方、省級及整個經濟在日益高度依賴以土地為基礎的借貸的情形下所面對的各種具體風險：

　　第一，貸款人不履行責任時銀行存在的風險。

　　第二，由規制這些交易的法律框架不明確所產生的相關風險。

　　第三，與土地儲備部門的法律地位及其操作中的問題有關的風險。土地儲備部門的資產嚴重缺乏，這會給放款銀行帶來重大風險。另外，貸款的獲得與土地儲備中心實際拿到土地使用權證之間常常有一個時間差，這進一步增加了銀行的風險。最后，由于土地儲備中心在本質上越來越扮演著房地產開發者的角色，土地市場環境的過于活躍和不可預期性，又會使所有常規風險加大。

　　第四，土地儲備中心作為政府的附屬機構，它會受到政府的干預，因而其運作面臨著風險。

　　第五，與土地收益權置押相關的特殊風險。

　　這些威脅的嚴重性很難在這一階段進行量化，但最起碼應通過監測、澄清到法律框架對之表示嚴重關切。從長遠考慮，最好的途徑是找到解決地方政府持續性收入問題的方案，以斷絕現行的政府對貸款和出讓金的一邊倒的依賴。

　　7、對失地農民的影響。僅1999年至2002年3年間，浙江省就有近170萬農民受到征地的影響。在陜西，過去十年就有98萬農民失去土地。在浙江，經濟的高速發展在一定程度上為失地農民提供了更多在其他崗位謀生的機會。陜西關于征地的影響則呈現出其不太積極的一面。從過去十年該省失地農民的出路來看，估計有35%仍在從事農業，19%留在農村地區但已從事非農職業，19%已外出，還有26%“賦閑在家”。

　　在這兩個省中，近年來，土地征用引起農民到國土和其他部門上訪的事件日益顯著增加。在浙江省，國土部門統計了農民為土地問題上訪的內容——包括補償水平的不公，分配方式的不公，以及征地程序的不公。

　　不過，地方為提高農民分享快速城市化背景下土地增值的成果也進行了各種試驗：最直接的方法是提高土地的補償標準。另一種方法是，在浙江，考慮到受影響的村子的利益，在所征地中留一部分給村子作為建設用地。此外，在一些案例中，已嘗試在征地后對現存土地的使用進行重新安排，這樣，那些受影響的農民可以對土地予以更有價值地利用。最后，陜西則提供了相當重要的對集體建設用地進行創造性利用的例子。

　　二、廣東與集體建設用地利用的創新：機遇與風險

　　盡管國家壟斷城市土地的一級市場的做法居于支配地位，在中國的一些地方(尤其是最發達的東部省份)已經涌現出反映這一壟斷有顯著程度松動的例子。具體表現為，集體土地所有者規避正式的土地征用過程，直接與企業進行交易，將集體建設用地投放市場。對廣東省的調研主要針對這一現象。這一做法在其他一些省份也很普遍(特別是在江蘇省和浙江省)。

　　這類做法十分普遍，在當地經濟中起到重要作用，而且為政府所廣為準允，至少是默許。截至2000年，在佛山市南海區，總共15萬畝工業用地中，有7.3萬畝為集體建設用地，這個數還不包括其他數量巨大的被集體轉化為非農用途的土地。在東莞市，2002年的非農建設用地總計為103萬畝，其中集體建設用地差不多占了51%。在整個珠江三角洲地區，集體建設用地占建設用地總量的比重據估計近50%。

　　對這一現象的研究發現，農村集體建設用地直接入市的做法有如下顯著優勢：

　　第一，它加速了地方工業化進程，促進了農村經濟轉型。到2002年，南海、順德、東莞、中山的農業產值占經濟總產值的比重已低于10%，有90%的勞動力已轉移到了第二、三產業。

　　第二，集體和農民可以獲得比征地補償更高的長期收入，且租金收入還可能隨時間而上漲(另外，集體和農民仍保留享有租賃期滿后的財產權益)。

　　第三，政府很顯然可以扮演更適當的角色，它不再扮演投資者和經營者的角色，而主要集中于征稅和提供公共服務。

　　然而，與此同時，這些做法也包含著重大風險：

　　第一，大多數這些制度安排的操作處于法律的邊緣，即便它們沒有公然違法。

　　第二，政府也處于進退兩難的境地。如果政府決定嚴格執法，以阻止這些違法或準違法的活動，他們將面臨經濟增長減速的風險。另一方面，如果政府企圖對這些活動加以管制，他們又缺乏這樣做的法律工具。

　　第三，從這些做法中所獲得的大部分收入盈余一般到了集體手中，農民往往被排除在外——這種情形又由于其操作在法律上的不規范性而惡化。

　　為了回應這類問題，一些地方政府已經采取步驟來完善他們對這類土地的管理框架。廣東省就于2004年6月出臺了《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》。從理念上講，這一政策代表了實現集體和國家土地同權的重要一步。這一通知允許集體建設用地出租、轉讓和抵押；建立了與國有土地一樣的交易平臺；規定了集體建設用地入市要符合規劃，要登記備案；建立程序上的保護機制，以確保單個農民可以參與決策，以及集體決策是透明的；以及規范收入的用途，以保證有一定的比例可分配給農民。

　　盡管這一政策代表了一種進步，但它仍然只是一種地方政策，其中一些做法不可避免地會與土地管理法沖突。然而，廣東創新的確為國家法律的最終修改指明了方向。

　　用于調整中國土地政策的七個長期目標

　　中國土地政策改革需要采取整合性方法，應該在統一與平等對待城市和農村土地這一總體目標的指導下，采取穩健的步驟來整合城市和農村的土地市場、土地權利及城鄉規劃與管理，減少政府對城市土地一級市場的壟斷。

　　下面提出了用于調整中國土地政策的七個長期目標，所有這些目標都有密切的內在關聯，而且長期目標的成功也需要所有這七個目標綜合的、持續的行動。

　　一、界定、確保、擴大土地擁有者的權利，促進農村和城市土地擁有者的權利一致

　　第一個長期目標是所要解決的所有問題的核心，它對于城市和農村地區的法律和行政管理框架的改革意義重大。在整個改革進程中，對這一目標的持續、恰當關注將主要集中于以下三方面：減低刺激城市和農村地區土地無效利用的激勵和市場扭曲，包括與國家壟斷土地一級市場有關的刺激因素。減少對不同體系下的土地權利的不公平對待，減少那些制約城鄉地區的土地使用者因權利不明晰和弱化而影響其分享經濟增長機會的因素。促進形成一個更公平、更合理、更統一的評估財產價值的標準。

　　要實現第一個目標，需要對土地權利的不同類型予以關注——包括由集體、農民和城市使用者所持有的土地、以及國家所保有的土地利益——以及這些不同類權利擁有者之間的相互作用。

　　在當今的農村地區，農民集體很顯然已經擁有了依法使用土地的權利，并允許在農業用途范圍內從事土地使用權的流轉。這些權利不包括任何可能影響土地價值的開發權，即他們不能將土地挪作他用，也不能以土地作為抵押到銀行貸款，除了集體建設用地外。但農村集體顯然還沒有明晰的使用集體建設用地的權利。

　　農民對他們各自擁有的土地的法律地位在這些年已得到逐步提高，但他們的權利也在一些場合易受傷害。另外，農民權益的有限性，連同對農民將土地靈活投入市場或用于抵押、或將之作為非農用途的的限制，制約了他們充分實現土地作為財產的潛在價值的機會。

　　至于城市土地，大部分城市居民目前并沒有享有任何受法律保障的土地使用權(尤其是在20世紀80年代末以前，當法律賦予建筑物及其占有物40-70年的使用權時)，這就再度引入了一種不顧及土地價值的激勵結構，它對于城市的再開發具有明顯的意義。

　　支持目標1的短期及中期潛在行動包括：1、評估檢驗集體建設用地市場化的可行性。2、評估和嘗試在土地做非“公共利益”用途時，由集體擁有者直接供地的方式。3、加強法制管理，以更好地保護農村土地承包者，使其免受集體管理者的不公平或不恰當行為的侵害。4、賦予農民的承包地在30年承包期內的抵押權。5、發展有效、準確、可行的針對所有土地權利(包括農民土地權利)的登記體系。6、評估和嘗試賦予城市不動產擁有者穩定的、市場化的城市土地使用權的可行性。

　　二、強制性征地的規則和辦法需要予以重新檢定和修改，以確保補償充分，過程公平、公開

　　現行的補償標準配合廣為施用的征地權力，已導致社會的不滿和政府對征地權的濫用。從長期來看，要確保公平對待失地農民，就應當運用能真實反映土地市場價值的補償標準，而這將取決于一個真實的城鄉土地市場的出現。

　　支持長期目標2的中短期潛在行動包括：

　　1、修改補償計算方法，以使其成為更加公平、更具有預見性、更能為社會所接受的標準。《土地管理法》所制定的補償標準已經過時，它是按前三年平均農業產值的倍數來計算的。很明顯，征地過程和補償在農民普遍看來是不公平的。從中期來看，通過集體建設用地所形成的市場價格來作為基準，可能更為適當。在目前情況下，集體建設用地通過市場來實現其價值，看來可以使農村地區的土地實現其最大的使用潛力。

　　2、采取措施確保補償能到達失地農民手中。

　　3、進行其他補償方式的試驗。其他一些替代現金補償的方式已在一些地區得到成功運用，應當對這些措施予以評估，以識別哪種措施在哪種情形下是最為合適的。發展確保失地農民自動參與到這類方案中的保障措施是值得關注的，這類方案應基于失地農民的同意，還要有相應的補救措施，以免一旦有管理失當及農民的權益受損還有替代性方案。

　　4、考慮對可適用于強制征用的土地的用途進行限定。國際上有許多方法來界定政府征用財產的權力適用范圍。從各國經驗看，最為清楚的一面是，征地法律必須明確，非常詳細與精確，這樣人們就能知道他們在其中處于何種位置，以及如何控制官員的任意決定行為。

　　5、建立更科學的對城市土地的補償標準。對城鎮土地的補償處理有兩方面的問題。第一，在《土地管理法》下，對于土地的使用權，其補償標準只是簡單表述為，土地使用者必須得到“適當”補償——這一標準需要澄清，并在城鎮范圍內(相對于農村土地)，現存的土地使用權市場至少要為這一標準的建立提供一個起始點。第二種情況涉及按《土地管理法》頒發使用權前所占有的土地——對于這些財產，其做法似乎只是按建筑物來計算補償，而對已獲得的土地權利卻沒有正式的補償權。此外，要再度強調的是，如果按目標1所提議的有關這類土地的法律不明確問題首先得到解決，才可能派生出一個適當的補償標準。

　　三、促進農地與城市土地更有效使用

　　中國保護農地的努力已逐步立足于采取更嚴格的措施來限制農地的轉化。由于城市擴張的巨大壓力以及各相關參與者有推動征用農村土地的激勵，這些措施的結果則是復合的。

　　增進城市地區的土地利用效率可以減低農田保護的壓力；與此同時，農村地區土地的更有效利用也可以為城市化釋放更多土地，這樣也不會危及國家糧食安全。目標1所建議采取的行動為增進城鄉地區的土地利用效率提供了基礎，因為它們會引致激勵結構的實質性轉變。不過，要推動這一變化還需要解決其他一些問題。

　　支持長期目標3的中短期潛在行動包括：1、反省通過人為設定工業用地最高價、通過財政對其進行補貼的影響。2、探索對城市和農村規劃的功能及目標進行更大范圍的整合。

　　四、創立使土地作為地方政府可持續性稅收來源的制度安排

　　地方財政對土地交易收入的普遍依賴，且主要通過土地儲備機構來實現，是不可持續的，這種做法還形成了一種不良機制，導致土地使用的粗放和無效。探索征收以市場價值為基礎的財產稅作為地方政府財政的一個可選來源已成當務之急。隨著土地出讓收入的減少，這種財產稅將替代目前的做法成為地方財政長期的、可持續的收入來源。需要對現行的以財產為基礎的過于復雜的稅費制度進行全面梳理與簡化。

　　支持長期目標4的中短期潛在行動包括：1、設計和實施試點，以檢驗引入財產稅的可行性。2、對土地儲備的目的和功能進行再評估。3、對其他與土地有關的稅費進行回顧，以評定它們的持續相關性及使用是否合理。

　　五、土地管理機構框架的合理化

　　要增進國土部門與建設部門在規劃功能方面的協調。盡管不必要在一個可以預見的未來將這兩個規劃職能合并為一個機構，而且這樣做也不一定有效，但其他職能如果能在開始時就從這一愿景來考慮將肯定能受益。特別是有關房地產的資產管理方面的職能，應當從一開始就以將它們長期統一起來的觀點來對之加以協調。

　　支持長期目標5的短中期潛在行動包括：

　　1、協調和統一土地及房屋的登記。目前，在城市地區，通過劃撥和分配得來的土地使用權常常比房屋由更多不同的機構負責。在農村地區，《農村土地承包法》下的農民土地權利由農業部負責，而與農村土地相關的農村集體的權利則由國土資源部負責。在農村地區，房屋的權利也是分開登記的。在實際操作中，這種復雜的、不統一的安排給越來越多希望利用這一體制的人和組織制造了混淆。因此，首先應當審視目前的狀況，確定如何將其一致起來的計劃，以促成土地和房屋登記的統一。

　　2、協調和統一農村和城市的登記。農村土地承包權和城市土地使用權的登記目前分別由兩個不同的部門執行：農業部和國土資源部。從功能上講，要有效地執行這些職責，他們所要執行的活動是一樣的。這是一個可以看到良好前景的可協調的、并最終達成統一的活動領域。

　　六、強化總體法律框架和法治

　　有必要對法律改革予以關注，明確審視它與上面提及的一系列行動之間的內在聯系，同時也要關注它與其他大多數行動之間的內在聯系。很顯然的一點是，需要重新評估各種土地相關法律所表述的權利與責任的實質性內容，以確保它們能有效地支持政府所制定的政策目標。因而，需要對現行法律或法規加以補充修正或替代，使之與關注于以下目標的行動相聯系，這些目標包括：增進和強化土地權利、改善土地登記、設定適當的征地補償標準、促進土地利用規劃更為整合、引入新稅制等等。

　　但是，也有必要更一般地看到法律框架的差距、重疊和不一致性，它們可能會妨礙政策目標的達成，也有可能會阻礙不同當事人去追逐那些有所圖的活動。需要超越目前的視角對法律進行整體回顧，要更多關注與具體政策改革有關的法律工作。

　　支持長期目標6的中短期潛在行動包括：

　　1、對整個土地法律框架進行一次會診和回顧。

　　2、立即著手解決土地法律框架與現實的差距及存在的不足。(1)盡快制定一個規制土地儲備的框架。(2)制定規制土地收益權質押貸款的政策和法律。(3)對土地征用做法作出必要的改進，特別是對“公共利益”作出明確的法律界定。(4)對《農村土地承包法》中過于寬泛的表述作出修改，以及完善實施條例。(5)將抵押權引入農村承包地。(6)制定規制集體建設用地的法律框架。

　　3、有目的地關注政策改革決策的法律含義。法律專家從一開始就應當與政策制定者攜手工作，首先要確保對現存法律框架所提供的機會和所造成的制約有清楚的理解，然后識別進行必要變革的適當切入點。

　　4、采取措施增進農民理解及使用其權利的能力。

　　七、土地管理的能力建設

　　中國正經歷著從集中于國家對土地的管理到更多集中于土地的管制與利用土地市場的體制轉型。這兩種類型所需要的技能和能力是極為不同的。在這一階段要詳盡準確地說明需要什么以及何時需要都是不適當的，也是不可能的。不過，指明需要形成的技能和知識的廣闊領域，這些方面應該達到什么程度，以及如何以最合適、最經濟的方式確保這一能力建設得到制度化，還是可能的。

　　支持長期目標7的中短期潛在行動包括：

　　1、開展能力建設，使土地管理者掌握在市場經濟取向下如何進行土地管理的重要技能

　　和相關知識。這些技能應該與法律、規劃和評估活動有關。

　　2、在每個領域的能力建設必須以賦有遠見地遵行國際慣例進行。確定有哪些技能目前

　　已經存在，哪些需要補充，以及在哪種程度上需要評估(確認已有的相關能力，確認已有的條件和需要的條件)，以及滿足需要所要采取的策略和如何實施這一策略。

　　(本文系《中國土地政策改革研究》項目2005年度成果的一部分，由國務院發展研究中心與世界銀行專家共同完成。)

　　中國土地政策改革課題組

　　課題主持人：李劍閣(國務院發展研究中心副主任) 蔣省三(國務院發展研究中心黨組成員)

　　課題負責人： 韓俊(國務院發展研究中心農村部部長)

　　中方課題專家組：劉守英(組長 國務院發展研究中心農村部)、葉劍平(中國人民大學)、周飛舟(

　　外方課題專家組：李果(組長、世界銀行農村發展和自然資源部)、約翰·布魯斯(世界銀行法律部)、保羅·米勒·福爾(聯合國糧農組織土地使用局)、王水林(世界銀行研究部)