鄉鎮企業產權改制中集體資產流失的成因及對策(06-4-26)

　　在國有企業改制過程中，一些企業和經營者鉆政策的空子，侵占國有資產的現象和行為已引起社會、輿論的強烈不滿和有關部門高度重視。但是，“先行一步”的鄉鎮企業改制也存在著類似問題。由于鄉鎮企業轉制面廣量大，很大程度上侵占國家、集體資產的現象比國企改制侵占行為有過之而無不及，對此群眾反映十分強烈，同樣應引起有關部門的高度重視，并采取切實有效措施予以糾正，以確保國家和集體資產少受和不受損失。確實，鄉鎮企業進行產權制度改革，轉換經營機制，建立現代企業制度，既搞活了鄉鎮企業，也促進了農村

經濟的發展。這無疑是十分必要的和十分正確的，本無可厚非。但是，在鄉鎮企業改制過程中，一些地方因對政策掌握不準，導致操作程序失誤和處理不當，急于求成，為改制而改制，產生了“名售實送”等問題。如此“轉制”不僅與黨中央、國務院的政策要求不相符，而且也有悖于構建和諧社會。如果繼續聽之任之，熟視無睹，不切實加強管理，不采取行之有效的方法加以糾偏和解決，勢必違背改制的初衷，造成集體資產更大的流失，不利于當地經濟的發展，不利于鄉鎮職工的就業和社會穩定，不利于社會風氣和黨風廉政建設，甚至影響到改革的成敗。我們應當清醒地看到，隨著社會主義市場經濟的不斷建立和完善，經濟領域一些存在的問題已逐漸顯露出來。鄉鎮企業轉制是經濟領域改革的必然產物。但是，在鄉鎮企業轉制過程中，一些企業和經營者侵占國家和集體資產的現象和行為隨著時間的推移不少現已“浮出水面”。據了解，這一問題帶有一定的傾向性、普遍性，各地都有不同程度的存在。針對鄉鎮企業產權改制中存在的侵占國家、集體資產的情況和群眾對此反映強烈的問題，日前，我們對鄉鎮轉制企業進行了“回頭看”、“回頭算”的審計。審計發現，鄉鎮企業改制過程中確實存在著侵占鄉鎮集體資產和資產流失的現象，有的還相當嚴重和突出。一、鄉鎮企業產權改制中集體資產流失的現狀 一是對企業的有形資產價值低估，對無形資產不評估或低估而造成資產流失。有些鄉鎮在清產核資過程中對企業估價過低，導致低價出售，使集體資產流失。如某鄉服裝廠未按程序進行資產評估便被鄉政府以70萬元出售，后購買方請中介機構評估，資產達200余萬元，可謂一夜成了“合法”的暴發富戶。二是在企業資產出售過程中，未按資產的市場價格出售而造成資產流失。一些鄉鎮為照顧企業內部職工或者其他關系而有意不按照清產核資的賬面價值出售或打折出售企業，更不采取面向市場、面向群眾公開招標的方式來決定企業資產的市場價格，而是低價發包，低價租賃。如某鎮造紙廠固定資產890萬元，承包給私人每年只“象征性”地收承包金10萬元。三是對出售收入管理不嚴，缺乏制度，使用不當而造成資產流失。不少企業資產出售款回收大都采用分期付款的方式，但由于種種原因，有的對到期回收款該收的不收，或者收不回。如某鎮企業改制已經4年多時間了，但是應收轉制款還有1000多萬元至今未收回，雖然也在著力催討，但企業以經營困難為由，一拖再拖，遲遲不想交，說穿了就是想抵賴竊為己有。有的未到期的回收款也因當時改制時留下的“后遺癥”，企業經營者千方百計找借口到時想拒交，因此這些款項有很多不確定因素，存在較大的風險。四是亂上項目，盲目投資，經營決策失誤而造成資產流失。一些鄉鎮領導為了政績和面子，不顧市場需求，自以為是，仍逼著企業上項目，搞建設，在“一畝三分地”上“聽也得聽，不聽也得聽”，干預企業的經營和決策。一些企業急于發展，“心急吃不得熱豆腐”，無視自身經濟狀況和市場需求，不切實際，貪大求洋，對市場缺乏可行性研究，投入資金“打水漂”，甚至于企業開張之時，也是企業關門之日，損失和浪費嚴重。五是政企不分，產權不明，政府到企業亂報支而造成資產流失。企業雖然改制了，但有些鄉鎮政府及領導還是習慣于“穿新鞋走老路”，以父母官自居，仍念念不忘向企業伸手，要這要那，一些不合理的開支“習慣成自然”地放到企業開支，最后“羊毛出在羊身上”，企業以此而拒交或少交應交的轉制款項和各項規費。六是變賣企業，急于兌現而造成資產流失。一些企業資產明顯低估，企業經營者特別是一些原企業經營者更是心知肚明，撈肥了一把，但生怕夜長夢多，便找出市場不景氣等借口，急于變賣企業，急于兌現，而后拍屁股走人，把企業職工“扔”向社會，有關部門發現問題后進行查處時，已是人去樓空，往往是“老牛過河拉尾巴——無濟于事”。當然造成集體資產流失的原因還有許多，且形式多種多樣，但以上這些不能不說是最主要原因。二、鄉鎮企業產權改制中集體資產流失的成因 1、評估業務不專業。由于轉制企業面廣量大，時間緊，任務重，人手少，對企業資產清查評估不得不臨時抽調“人馬”搞突擊，而這些人根本不具備資產評估資格，加之當時能參與資產評估的社會中介機構少，資質低，經驗缺，對企業資產評估不按規定操作。有些中介機構為了圖省事，評估少規范，導致評估草率。2、改制程序不規范。一些原主管部門過分強調企業轉制速度，放松標準，為動員和鼓勵企業和經營者“吃螃蟹”的積極性，手續一減再減，條件一寬再寬，速度一快再快。有的人“吃人家的嘴軟，拿人家的手短”，用原則做交易，對國家和集體資產少評、低估現象“睜只眼，閉只眼”，采取寬容、忍讓的態度。3、財務賬目不清。少數企業在改制前財務不經過審計或不全面審計，不清查企業的往來，不核實企業的資產，弄虛作假，企業有隱形的賬外資產。如有的企業將購置的小汽車、摩托車等貴重商品只作費用列支而不作固定資產登記，甚至將這些資產處置后的資金轉到賬外，形成“小金庫”；有的出于小集體和個人的利益，千方百計壓低企業資產，想方設法夸大企業負債，故意隱匿企業資產，借機達到以少量的“投入”獲取最大的“回報”；有的企業改制時對一次性攤銷的低值易耗品不作實物登記。4、資產評估不實。鄉鎮企業的資產評估一般由鄉鎮資產評估小組操作，評估結果由鄉鎮政府確認。由于種種原因資產評估不夠全面，往往只注重對廠房、設備等有形資產的評估，而忽視對企業品牌、技術專利等無形資產的評估，造成評估后企業資產低值、減值，無形資產無價值。5、資產審批不嚴。一些社會中介機構和評估人員及有關主管部門出于種種原因，輕信企業或經營者的偏面和不實之詞，未經有關部門的核準同意，擅自將一些企業應收款項作為不良資產（呆帳）給予核銷，將一些應付款（有的實際上已不需要支付），也虛列帳目，同意支付，從而減少國家和集體資產。相關的部門為了使企業改制后能“輕裝上陣”、“無后顧之憂”，對企業申報的損失額悉數審批，甚至對某些不符合核銷條件的呆賬、壞賬也大開“綠燈”，大開方便之門。6、產權界定不明。由于鄉鎮企業產權關系不夠明晰，產權邊界模糊、債權債務不清、產權歸屬含糊、產權責任不明。因此在產權界定方面表現出隨意性。各方面不是想給企業“輸血”，而想給企業“抽血”，都想分一塊、占一股，形成了許多“名堂股”、“花樣股”，變相減少了集體資產，給資產的保值增值帶來帶來難度。7、產權交易不嚴肅。有的企業在產權出售或轉讓時，忽視了無形資產的轉讓，對資產過多地剝離，或憑藉掌握企業核心技術及銷售渠道而壓價購買，造成了存量資產在轉讓、出售過程中的流失。8、改制費用大。改制費用無章可循。招待費失控、辦公費用、旅差費、補助費、電話費報銷無節制，有虛假發票，白條列支的現象；一些中介機構、主管部門不執行對改制企業的優惠政策，高標準和重復收取費用，使改制企業“雪上加霜”。原因在于：一是改制經費開支、使用、管理等沒有具體的明文規定，二是改制是完全徹底轉換產權關系，因此許多人視企業的資產為“唐僧肉”，且認為“過了這個村就沒有那個店了”，“不拿白不拿，拿了也白拿”、“不占白不占，占了也白占”，于是“借此機會”過來分享“最后的晚餐”。三、鄉鎮企業產權改制中集體資產流失的對策 1、改制目標應明確。鄉鎮企業的改制不是為了改制而改制。改制起到什么作用，改制須解決什么問題，在改制前就應明確，否則，盲目地改制，效果不但不好，負作用也大。如有的鄉鎮企業改制，職工入了股，實行股份合作制或股份制，但改制后與改制前沒有多大變化，股東會、董事會、監事會形同虛設，起不到多大作用。因此，明確改制的目標非常重要。改制要以建立現代企業制度為總的目標，使企業成為產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的市場經濟主體。改制中，首先要明晰產權主體，實現產權主體人格化，弄清誰是集體企業的真正所有者，企業的所有者是集體，但應明確這個集體是由哪些自然人或代表組成。其次，確立企業法人產權，實行政企分開，使企業成為獨立經營法人實體和市場競爭主體，鄉鎮企業也要參與市場競爭，應按現代企業制度要求規范，建立法人產權制度。2、產權界定要合理。在很多地方鄉鎮企業改制時，把鄉村集體企業資本的大部分或全部界為鄉村集體股，在產權形式上與原有企業形式其實別無二致，意味著集體存量資本仍然沒有實現人格化。原因是，若集體股占大股，那么鄉村政權就會控制企業，又形成政企不分的情況。另外，集體股的股權又有誰來代理呢？所以，針對目前的情況，集體股有存在的必要性和可能性，對鄉村集體企業改制時，集體股設置比例不能過大，在清產核資的基礎上，盡量將企業的存量資產部分或全部量化給個人，避免由集體組織繼續掌握企業的控制權。將集體資產量化給個人，把“分”與“賣”在一定程度上結合起來，即所說的“配股”或優惠購股。考慮到企業職工的長期積累貢獻，有條件的企業應在資產評估后，將退休職工的退休金、醫療費、遺屬撫恤金等從資產中剝離出來，作為職工的專項資金，以保證退休職工過去對企業的貢獻仍能有相應的回報。對剝離各項資金后的企業凈資產，應把按勞分配和按生產要素分配結合起來，根據企業中勞動和其他生產要素的原始投入及歷年形成之價值來劃分股權。3、資產評估應客觀。鄉村集體企業資產低估出售在一些地方企業改制中比較普遍，如有的鄉鎮企業改制后的年紅利率達40以上，在企業沒有較大的技術創新舉措，產品不是市場上的奇缺產品的情況下，如此高的紅利率只能由改制時企業資產嚴重低估來解釋。因此，企業改制資產評估應重視下列問題的處理：一是根據國家有關法規和程序由會計師事務所、審計所、和資產評估所等中介機構對企業資產進行評估。二是評估要嚴格遵循公開、公正、透明的原則。資產評估中存在著信息不對稱現象，企業經營者對企業的經營往往最清楚，這就為他低價購買集體資產提供了條件，因而評估后的資產折股應通過公開招標，用競爭拍賣的方式進行出售，防止一部分企業經營者通過隱瞞企業資產為其低價購買企業資產。三是評估時應考慮到企業的無形資產。4、法律手續需完備。改制企業必須完成資產評估，產權界定，注冊資本驗證，轉讓(租賃)協議公證，工商變更登記和銀行債權、債務落實，勞動合同重新簽訂，帳務調整等法律手續。但由于一些地方改制比較匆促，一些企業相關的法律手續沒有辦好、辦齊，應該予以完備。在其中要特別抓好四方面的法律文書的完備：(1)股東親自填寫的股份認購書；(2)全體出資人共同簽名的出資協議書；(3)股東會議通過并且股東或股東代表親筆簽名的企業章程；(4)股金到位后由企業董事長簽發的股權證書。這四項材料是確認股東資格，股東權利和義務，股東承擔投資風險的最終法律依據。沒有這四項材料的企業“改制”，只能是一種“改制包裝”。有的企業正是忽視了這一點，或在此“關鍵”上弄虛作假，造成企業改制后因內部權益關系缺乏法律依據而引發種種矛盾，甚至混亂和分裂。5、審計監督需加強。應當對改制企業要全面進行資產清查和財務審計，嚴防企業隱匿資產，逃債賴賬。做到未從事清產核資、未落實金融債務、未進行財務審計的企業不得進行改制。要加強對改制企業的審計監督，建立和健全科學的集體資產保值增值指標體系和考核制度，找出企業資產、財務管理的薄弱環節，有效地防止和遏制集體資產的流失，促進集體經濟發展。6、新企改制應規范。一是加強評估管理，提高評估質量。由于鄉鎮企業的資產評估缺少相應的可操作性的法規，可參照國務院頒布的《國有資產評估管理辦法》進行操作。要加強對鄉鎮評估人員的業務培訓，提高評估人員的素質。對資產總額較大的企業，要委托具有國有資產管理部門認可的有評估資格的社會中介組織進行評估，以確保評估質量。二是加強資產管理，履行審批制度。對企業申報的財產損失要按程序、按權限嚴格審批。對符合財務制度規定的壞賬、呆賬核銷時，要做到賬銷案存，特別要防范和制止各種逃廢金融債務的行為，把好資產損失審批關。加強集體資產的投入管理、存量經營管理和權益分配管理，維護資產的安全和完整。三是加強市場管理，規范交易行為。要加快產權交易市場的建設，搞好閑置資產的合理流動。對“先售后股”和售租結合的企業，其資產在轉讓、出售過程中要嚴格按規定操作，并做好產權轉讓、出售資產的回收和管理工作，回收的資金應由鄉鎮集體資產委員會管理。通過產權市場轉讓、出售，使集體資產向高效益領域轉移，為集體資產的最佳優化組合和配置提供有利的條件。實行有償使用，規范集體資產營運和管理。四、解決鄉鎮企業產權改制中的一些模糊認識 鄉企改制是必要的，但改制不應該成為政府甩掉財政包袱的工具，既不應該是新經營者的免費午餐，更不應該是政府的免費午餐，而應該是造就新制度的過程。改制成功與否，關鍵要看能否推動地方經濟的發展，能否有利于當地的就業和社會穩定，能否有利于小城鎮建設。改制不是人為地造就富翁，這一原則應該遵循。有些鄉鎮集體企業在改制過程中存在著認識和做法上的偏差和錯誤，往往忽視了企業集體資產是屬于所有權主體——全體農民的這樣一個事實，把集體企業明售暗送，有的企業僅以集體投資的增值或折舊來簡單地確定企業的資產凈值，出現了很多的“一元錢企業”、“零資產企業”。這里雖然有企業負債仍至資不抵債等原因，但更多地還是由于未評估或評估不準造成的。從改制的程序要求來看，對企業資產的凈值必須有嚴格的評估，要按評估程序辦，同時還要把企業的無形資產如品牌、商標、商譽、知名度等都計算在內。有些鄉鎮企業在轉制前是以承包形式經營管理的，很多人包括社員和職工對這種承包的理解為上級把企業承包給了廠長、經理個人，除了我們的福利待遇外，增加的部分都是廠長、經理個人的。其實，這種承包只是集體資產經營管理的一種方式，承包是針對整個企業的，企業不但要對資產負有保值增值的責任，而且還要向上級經濟組織按合同交納承包金，企業增值部分仍然是集體的，不能認為除了職工工資待遇，除了原集體資產和上交的承包金外的資產都是廠長、經理的。這樣認識是沒有法律根據的。因此，要杜絕通過承包轉制把集體資產堂而皇之的變成原廠長、經理個人的資產，進而使原企業承包人和轉制后的所有人借轉制之機把其擁有資產合法化。而那些把“企業一賣了之”、“一改了之”的甩包袱“轉制”，根本上是侵占國家和集體資產的違法行為，與企業產權合法改制不能等同視之，相提并論。五、切實加強對鄉鎮企業產權改制的檢查監督鄉鎮企業產權改制也是“摸著石頭過河”，難免會出現這樣那樣的差錯。因此，為維護鄉鎮集體資產的安全、完整，很有必要加強檢查監督，對改制企業進行“回頭看”，“回頭審”，并采取有力措施，努力糾正存在的問題。雖然企業已經轉制，行政部門似乎“不便插手”，但是，對于企業違反財經紀律，侵占國家和集體資產的現象和行為不能等閑視之，“該出手時就出手”，做到有錯必糾，有誤必改。對侵占國家、集體資產和資產流失的現象和行為，不要以為企業已改制了，政府不能出爾反爾，不能“越位”、“越權”，進而麻木不仁，袖手旁觀。其實，這是一種政府不作為和少作為的行為，不僅是管理上的缺位，而且也是對法律、法規的缺失，更是對應負責任的缺責，同時對社會經濟健康、有序發展有百害而無一利。事實上，鄉企產權制度改制后，政府雖然不能平白無故地干預企業經營和生產活動，但并不是說可以放任不管，放任自流，對企業違法亂紀，侵占國家、集體資產的現象和行為，依據國家的法律、法規，不是不能管，而是有權管、有權查。這不僅是法律之必須，而且也是政府依法履行職責之所在，更是一種責任政府、勤政廉政政府的要求。某市審計部門根據群眾反映強烈的鄉鎮轉制企業侵占國家、集體資產的現象開展了專項審計，通過“回頭看”、“回頭算”收到一定成效，企業也對此監督心服口服。這雖然是一種事后監督的措施，但也是一種發現問題，解決問題的“亡羊補牢”行之有效的辦法。針對鄉企產權改制存在的問題和集體資產流失的實際情況，各地不妨借鑒，以此進一步規范產權改革，減少、挽回和避免國家、集體資產的有形和無形流失，確保國家和集體資產增值、保值。不難看到，企業在轉制過程中一些企業經營者出于小集體和個人的利益，一再強調客觀，千方百計壓低企業資產，想方設法夸大企業負債，故意隱匿企業資產，因而對企業應收款左一個理由，右一個原因，“怎么也收不到”；對企業應付款左一個因素，右一個客觀，“想賴賴不掉”，以此“渾水摸魚”。一些社會中介機構和評估人員及有關主管部門出于種種原因，輕信企業或經營者的偏面和不實之詞，未經有關部門核準同意，擅自將一些應收款項作為不良資產（呆帳）給予核銷，將一些應付款（有的實際上已不需要支付），也虛列帳目，同意支付，從而減少國家和集體資產。企業轉制以后，利益主體發生了質的變化，受利益驅動，有些企業和經營者認為“婆婆”現在再也管不著了，感到時機成熟，便迫不及待，挖空心思把原來“做手腳”的所謂“呆帳”變“活”，“積極”催討應收款項。通過“努力”有的部分或全部收回了應收款項，有的以物資抵入應收款項；一些應付款或所謂的應付款不少根本用不上支付。而這些應收已收，應付未付的所謂企業“負債”原本就是國家和集體資產，轉制“一轉”、“搖身一變”竟然成了企業或經營者的“合法權益”。某審計部門在對幾家并不“起眼”的轉制企業進行“回頭看”、“回頭算”的審計過程中，發現這些企業和經營者已經收回應收款項（有的以物資抵入）和確實不需要應付款項竟高達311、26萬元。據了解分析，這些企業和經營者仍在加大應收款催討力度，“積極組織入庫”，而不少“負債”純屬紙上談兵，子虛烏有，如不加強檢查監督這些國家和集體的資產又將堂而皇之占為己有。某市根據群眾舉報對所謂的幾家“一分錢企業”進行審計，結果大相徑庭，令人驚訝的是，最多的一家企業資產被低估300多萬元，被檢查的企業中根本不存在“一分錢企業”。檢查還發現，某市有鄉企4600余戶，固定資產原值12.4億元，三年中資產流失高達2.5億元，如此“蒸發”，用不了多年集體資產還有幾何？！因此說，對改制企業“回頭看”、“回頭算”是十分必要和必須的。實踐證明，對鄉鎮企業產權改制的主流要肯定，對存在的問題要及時加以解決。總之既不能因噎廢食，半途而廢，也不能無計可施，放任自流。對鄉鎮產權制度改革要不斷探索，不斷總結、不斷完善，對改制過程中存在的集體資產流失等問題，要按照黨的路線方針政策和國家的法律法規，實事求是，妥善解決，既保護經營者的合法權益，又保護人民群眾的合法權益，堅持正確的改革方向，做到邊改邊糾，邊糾邊改，建立、健全各項規章制度，促進鄉鎮產權制度改革健康、有序發展。（作者：江蘇省張家港市審計局 朱建中 曾亞波 李仕春）

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