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在經濟全球化的今天，企業(yè)競爭力越來越依賴于資本投入和技術進步。隨著我國公共財政體制的建立，從1998年開始國家財政已經不再給國有企業(yè)注入資本金。隨著市場競爭的日趨激烈和國有企業(yè)的改革和發(fā)展，建立新的國有資本投入渠道顯得尤為迫切。
黨的十四屆三中全會就提出建立國資經營預算，但是一直到今天，從中央到地方，社會公共收支與國有資產收支仍然混編在一個預算中。其中的原因，一是與我國經濟建設性
財政向公共服務型財政轉變進程緩慢有關，二是當時的國資局隸屬于財政部，國資管理不可能從財政中獨立出來，混淆了稅收與國有資本收益的界限，財政資金與國有資本金之間互相擠占。
黨的十六大之后，設立新的國資委。黨的十六屆三中全會上又重新提出國資經營預算。黨的十六屆五中全會明確提出，要加快建立國有資本經營預算制度，溫家寶總理在中央經濟工作會議上也提出了明確要求。但由于涉及到部委之間職能的轉換，以及與公共預算關系的調整，需要從大局出發(fā)，綜合考慮，所以這項工作進展緩慢。
為什么要建立國資經營預算？
建立和完善國有資本經營預算制度，是國有資產監(jiān)管機構依法履行出資人職責的重要方式，也是推進國有經濟布局、結構調整的重要手段。
對國有經濟布局結構進行調整，必然要有進有退。現在財政已經不給國有企業(yè)注入資本金了，國資委是出資人代表，對要做強做大、發(fā)揮優(yōu)勢的企業(yè)要補充資本金，對國家必須控制的領域和對國家未來發(fā)展有重要影響的領域都要投入。因此，就必須有一套國有資本經營預算體系去支持這樣的結構調整。
建立和完善國有資本經營預算制度是進一步深化國有企業(yè)改革的強大動力。資本最本質的特征是追求回報，出資人追求回報的壓力是企業(yè)發(fā)展壯大的不竭動力。國有股東和其他股東一樣，開始追求資本回報，這種壓力是促使國有企業(yè)經營管理體制與社會主義市場經濟體制接軌的關鍵一步，有利于建立現代企業(yè)制度，增強企業(yè)內部約束機制，也有利于國有企業(yè)真正走向市場，從根子上建立國有企業(yè)預算硬約束的機制。
建立和完善國有資本經營預算制度是防止國有資本流失和浪費的重要措施。目前國有企業(yè)不上繳利潤，國有企業(yè)特別是大型國有企業(yè)擁有龐大的稅后利潤結余。我國經濟正處于轉型時期，各種制度不規(guī)范，國有企業(yè)現代企業(yè)制度還很不完善，監(jiān)督還不到位，國有企業(yè)出現資產流失的現象不可避免。國資委監(jiān)管的167戶中央企業(yè)2004年上繳稅金4665億元，2005年上繳稅金5412億元；2004年的利潤是4880億元，2005年的利潤是6276億元。巨額的利潤結余，國資委管不著，全部由國有企業(yè)自主支配，存在著很大的隨意性，容易造成資本流失，或者因決策失誤造成極大的浪費，也助長了行業(yè)之間收入分配差距過大的不正之風。
“摸著石頭過河”
截至目前，如何建立和完善國有資本經營預算制度基本上處于無法可依的狀態(tài)。有關的幾個基本問題還不夠清楚。例如，國有資本經營預算的邊界是什么？國有資本的收益怎么收、收多少、與公共財政什么關系、怎么補充社保，都是難題。建立和完善國有資本經營預算體系，只能是“摸著石頭過河”，走一步看一步。
國有資本經營預算的難題之一，是如何協調出資人與企業(yè)之間的利益關系。20多年來，國有企業(yè)已經習慣了稅后利潤留在企業(yè)內部循環(huán)作為國家投資的模式。對于國資委來說，依據《公司法》第67條規(guī)定，“國有獨資公司不設股東會，由國有資產監(jiān)督管理機構行使股東會職權”。所以，對于公司制企業(yè)，國資委依法行使出資人權利，即股東權利，包括分紅權是清楚的。但是由于絕大多數中央企業(yè)是依據1988年通過的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》注冊的，屬于《企業(yè)法》調整的范圍。1988年出臺的《企業(yè)法》不可能有出資人的概念，只有政府主管部門的概念。所以對于按照《企業(yè)法》注冊的企業(yè)，國資委作為出資人的分紅權能否落實還存在疑問，特別是一些特大型企業(yè)，這個問題尤為突出。
2005年12月22日國資委主任李榮融同志在國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上說，“國資委做的是中央企業(yè)經營預算，因為國資委管的是非金融類的經營性資產，現在的工作準備的時間比較長，前期的工作已經基本完成。2006年開始，就正式要試編中央企業(yè)國有經營資本預算。”
公司？還是行政機構？
國企改革的著名專家陳清泰同志指出，從國資委承擔的工作任務和職責上看，國資委實質上是國家投資公司。2003年成立的國資委被確定為國務院直屬的正部級特設機構。特設機構“特”在那里？各方人士看法不一。從實踐看，國資委還是一個行政機構，從機構設置、運行機制、人員組成、激勵約束機制等方面看都是行政機關。中央政府各部門和中央企業(yè)把國資委視為一個政府部門。
從世界其他國家的經驗看，國有企業(yè)的出資人機構主要有三種模式：第一種是公司制，例如新加坡的淡馬錫是典型的例子；第二種是基金會，例如意大利；第三種是行政機構，例如瑞典。三種模式相比較，公司制和基金會的優(yōu)點是出資人的責任明確、權利到位，比較適合于國有經濟比重較高的國家。采用行政機構的優(yōu)點是管理成本較低，缺點是政資分開、政企分開比較困難，比較適合于國有經濟比重較低的國家。
從實踐看，公司制的國有出資人機構運作效率最高，效果最好。例如新加坡淡馬錫控股(私人)有限公司，簡稱淡馬錫或淡馬錫控股(ＴＥＭＡＳＥＫ Ｈｏｌｄｉｎｇ)，成立于1974年，按照新加坡公司法、以民間法人身份登記注冊，是專門經營和管理新加坡政府投入到各類國有企業(yè)資本的國家資產經營和管理公司。淡馬錫以控股方式直接管理23家國有企業(yè)，間接管理或控制的企業(yè)達到2000多家，在金融、電信、傳媒、能源、公共事業(yè)、基礎設施與工程、運輸與物流等產業(yè)領域，都有較大的發(fā)展。其屬下的企業(yè)包括新加坡發(fā)展銀行、新加坡電信公司、新加坡航空公司、新加坡電力公司等知名企業(yè)。其控制的公司營業(yè)額占新加坡2005年國內生產總值的13%左右，其控制的上市公司的市值達1000多億新加坡元，占新加坡證券交易所上市公司總市值的25%左右。在經營業(yè)績方面，淡馬錫成立30年來，凈資產收益率年平均超過18%。
在我國，組建國資委，是在原有體制的基礎上前進了一大步，解決了政府層面國有資產出資人“有沒有”的問題。國有資產出資人采用什么樣的模式是最好的，還值得深入研究，需要在實踐中不斷探索，不斷優(yōu)化。
筆者認為，根據我國目前的現實情況，國有資產出資人采用行政機構還不是最好的模式。在目前的情況下，國資委承擔的國家投資公司職能和采用行政機構的模式之間存在很大的體制沖突。這種體制沖突制約了國資委作為出資人的有效性，是產生“婆婆加老板”問題的根源，是出資人權利難以完全到位的根源。
可以設想一下，如果國有資產出資人機構是一家大公司，在《公司法》的保障下，誰還會質疑它作為出資人的三項基本權利（即資產受益、重大決策、選擇管理者的權利）呢？對于任何一家公司制企業(yè)，誰會質疑它在所出資企業(yè)的股東權利呢？所以國資委的分紅權，引起那么多的爭論，根子就在這里。
筆者認為，借鑒國際經驗，結合我國的實際情況，國有資產出資人機構最好的模式是公司制。尤其在當前，政府行政管理體制需要進一步深化改革，政府各部門職責不清晰、責任和權力經常脫節(jié)，國有資產出資人機構實行公司制具有特別的意義。一是有利于政資分開、政企分開，建立權利、義務和責任相統一，管資產與管人管事相結合的國有資產管理體制，打造政府部門和企業(yè)之間的一道“隔離層”和“保護層”，使企業(yè)免受不必要的行政干預。二是有利于約束和規(guī)范國有資產出資人機構的行為，按照市場規(guī)則和市場規(guī)律來辦事，從政府管理企業(yè)的方式轉變?yōu)槌鲑Y人對出資企業(yè)行使股東權利的方式。三是有利于加快國有企業(yè)的改革和發(fā)展。
如何實現新的資源配置？
國有資本經營預算制度實際是一種新的資源配置機制。如果通過國有資本經營預算的收支活動，能夠實現國有資本優(yōu)化配置，提高經營效率，提高國有經濟的競爭能力，那么建立國有資本經營預算就有了實質意義。否則，建立國有資本經營預算的目標就會落空。那么，如何實現這個目標呢？
一是責任與權利不可分割。有責無權，責任無法落實，有權無責，就會濫用職權。如果不承擔責任的人有權利，承擔責任的人卻沒有權利，國企改革不可能成功。
黃菊副總理曾指出，設立國資委是解決國有資產多頭管理和出資人不到位等問題的根本性措施。但是建立國資委，并不等于國資委能夠有效發(fā)揮作用。國資委履行職責的基本手段之一是通過集中企業(yè)分紅、股權轉讓等收入，投入到需要加強的基礎產業(yè)、支柱產業(yè)、高新技術產業(yè)等關鍵領域和行業(yè)，發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，實現國有經濟有進有退，優(yōu)化布局的目標。如果國資委不掌握國有資本收益，國有經濟“有進有退”，優(yōu)化布局、發(fā)展壯大就成了紙上談兵。
目前的情況是，國資委成立后國有資產責任明確了，但是出資人權利沒有完全到位。不難想象，如果出資人權利不到位，出資人責任不可能真正落實。近日中國人民銀行行長周小川提出一個觀點，認為國企應該向國家分紅。國資委主任李榮融同志在一次新聞發(fā)布會上說，“我很感謝周小川行長講了我想講的話。現在國資委最大的權沒有落實，就是收益權。因為出資人最重要的權是收益權。當然分紅有了以后，這個錢怎么使用，也要有一套很好的辦法，所以，我們也在做這方面的工作。”
二是如果國有資本收益和財政資金“混合使用”，就混淆了國有資產出資人職能與政府公共管理職能，既不符合改革方向，不利于政企分開、政資分開，又會帶來一些問題。
第一是政府部門既當“裁判員”，又當“運動員”的角色沖突，容易出現國有企業(yè)與其他所有制企業(yè)享受財政、稅收政策的不同標準，造成“厚此薄彼”的結果。第二是違反世界貿易組織的反補貼規(guī)定。如果國有資本收益通過政府財政渠道投入企業(yè)，實際是政府對企業(yè)的補貼，容易引發(fā)國際貿易摩擦，甚至導致外國對我國出口商品征收反補貼稅等制裁措施。第三是如果國有資本收益采用財政資金的分配方式，容易被視為“唐僧肉”，帶來“重爭取、輕使用”的問題，導致資金使用的低效率。
三是國企改革真正成功，政企分開、政資分開真正落實，必須去掉兩個依賴性：國有企業(yè)對政府部門的依賴性和國資委對政府部門的依賴性。如果社會公共預算和國有資本經營預算不能分開，國企的市場化改革就難以進一步深化，國資委也擺脫不了有名無實的困境。所以，國有資本收益已經成為關系國企改革成敗的關鍵問題了。
任重道遠
國有資產管理體制改革的艱巨性、復雜性和漸進性，決定了建立和完善國有資本經營預算制度不是一件容易的事情。理論界、企業(yè)界普遍認為，國資委的成立是一大進步，有利于明確國有資產的責任，解決國有企業(yè)多頭管理，責任不清和出資人不到位等問題。但由于人們的認識水平、既得利益、外部配套政策不到位等因素的影響，特別是涉及財政體制、投融資體制的調整，國有資產管理體制改革的道路必然是“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索 ”。畢其功于一役是不可能的，只能一步一步來。
國有資本收益應該由誰掌控，其實并不是十分重要的事情。目標只有一個，就是提高國有資本的運營效率。只要有利于實現這個目標，無論采用什么方式都可以，該誰管就由誰來管，該怎么管就怎么管。如果改革到位、責任到位、監(jiān)督到位，將國有資產管理和國有資本經營納入一個法制化、規(guī)范化的運行軌道，置于全社會的監(jiān)督之下，可能就不會有人來爭奪國有資本的收益權了。（作者：宋云中，來源：《上海國資》）
本文章僅代表作者個人觀點。
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