不可問責導致公共服務不合理 政府監管亟待強化

    本報記者 劉黃

　　國研中心報告指出應在完善公共服務體制的過程中加強政府監管

　　最近一段時間，隨著群眾對教育亂收費、看病難等等的不滿，政府對公共服務的監管成為理論界關注的問題。如何動員多種資源、通過多種形式有效提供政府的公共服務？如何

在引入競爭機制的同時建立有效的管理制度，以保證公共服務的公平性、質量和效率？

　　在《2006中國發展報告》中，國務院發展研究中心高世楫、陳偉、張安（以下簡稱“高文”）等人提出，應在完善公共服務體制的過程中加強政府監管。

　　公共服務監管存在四大問題

　　目前，我國公共服務監管存在著什么問題？

　　據高文分析，首先的問題在于政府職能不清。從總體上看，現代預算制度的缺失、公共審計的不完善、中央和地方事權和財權方面劃分不合理，導致了為全社會提供基本公共服務方面投入不足、分配不公、效益不佳。在管理體制上延續了計劃經濟時代的模式，很多政府主管部門同時扮演

　　著事業單位的資產所有者、政策制定者、付費者、監管者等多重角色。其根本缺陷是缺乏有效的問責機制，政府多重角色之間存在嚴重利益沖突，妨礙了公共服務事業的發展和效率的改進。

　　其次，盡管從表面上看來，在社會公共服務各領域都設立了相關的“負責”機構，但事實上，各主管部門的責任或者是模糊的，或者是不合理的，“越位、錯位、缺位”的現象非常普遍。僵化、交叉、不透明、不可問責的管理體制導致了目前公共服務出現的價格、質量、效率和覆蓋不足等問題。

　　第三，監管規則不完善、執行機制不健全。經過多年的努力，我國已經建立了公共服務的基本法律法規體系。但監管規則體系還存在著很多問題，集中體現在以下兩方面：規則體系缺乏統一性，不同位階和部門的法律法規之間存在沖突，地方法規與國家法規之間存在矛盾；法規體系陳舊落后，不能適應新的經濟和社會發展形勢的要求。

　　而更大的問題還在于規則的執行機制不健全。首先，監管者與被監管者之間過于密切的關系，使得監管規則很難得到有效執行；其次，政事不分還使得規則執行缺乏公平性；第三，現有的司法體制和行政管理能力也制約了規則的執行能力。

　　最后，監管治理機制不健全。為此，高文認為，在政府對公共服務管理的過程中，政府部門仍然發揮著主導甚至惟一作用，包括行業協會、消費者保護群體、服務提供機構在內的利益相關者的積極性如媒體的作用未得到有效調動。

　　政府需強化監管職能

　　高文提出，針對上述問題，應在完善公共服務體制的過程中加強政府監管。有效的監管體系，對于公共服務事業改革和持續發展，對于政府公共服務職能的完善，對于有效的公共服務管理體制的建立，都具有基礎性的作用。

　　高文的政策建議如下：應完善社會公共服務的法律框架。

　　在憲法層面進一步明確政府提供基本公共服務的義務，要求政府采取的措施，建立覆蓋全社會的公共服務體系，以保障全體公民享受基礎教育、公共衛生、醫療等基本公共服務。

　　建立和完善現代公共財政制度，建立規范的財政供養制度，并通過相應法律，明確中央政府和地方政府的財權和事權，同時，還應明確政府、公民和不同形式的組織部門在提供消費公共服務方面的權利、義務和責任。明確包括非營利組織在內的服務供給主體的法律地位和稅賦義務，并在法律上保證公共服務事業放開準入、依法監管。

　　在合理界定政府職能方面，高文認為，應改變“政事不分、管辦不分”的局面，建立合理、透明的檢查和考核制，在事業單位內部建立起完善的治理機制。充分發揮審計、紀檢財務審計和績效審計的重要作用。

　　同時，還要建立多層次、多主體參與的現代監管體系。

　　強化政府監管職能，形成包括完善的法律環境、專業化的行業監管機構，多種行業自律組織、多級消費者權益保護組織、多渠道的傳媒和公眾監督在內的現代監管體系。改變政府部門自己制定政策、自己執行政策、自我進行評估的格局。公共服務領域的監管體系建設，應該納入到我國行政管理體制改革總體安排之中。

　　政府監管應遵從基本原則

　　高文提醒說，政府對公共服務的有效監管應該遵從現代監管體系的一些基本原則。第一，公平對待參與市場交易的各種市場主體；第二，監管內容清楚，監管程序完善，監管過程透明；第三，建立一支包括行業專家、經濟學家、律師、會計師、財務分析師等組成的穩定的專家隊伍；第四，及時而公平地進行監管執法，執法必嚴，違法必究；第五，監管機構必須獨立于被監管主體；第六，通過立法建立相關的制度對監管者實施監管考核，追究相關責任。其中，建立嚴格的問責機制是政府管理體制改革和監管體系建設的核心任務。

　　提高政府的監管能力必須加快政府管理社會服務事業能力，其中主要包括建立完善的監管組織體系，規范透明的監管程序、專業化和有責任心的監管隊伍。

　　在全面建設小康和建立