深圳956平方公里轉地調查

　　作者：王晶

　　寶安、龍崗兩區956平方公里的集體土地終于被深圳市政府收入囊中。待交接完畢，這些土地無需經過國家征用，便可直接改戴“國有土地”的帽子。

　　“深圳樣本”之所以受到高度關注，是因為其操作突破了國家《土地管理法》的相關

程序，而眾多飽受用地之困的城市也試圖效仿“深圳經驗”，解決城市用地緊張問題。

　　國土資源部的相關人士告訴記者，“城市化”帶來的版圖擴張沖動和農民土地該如何“歸位”問題已被高度重視，而今年對《土地管理法》的修改，將主要集中在集體土地流轉和征地制度改革等方面，在解決用地緊張和保護農民利益之間作出新的嘗試。

　　“轉”字之外的“別樣天地”

　　單憑一個“轉”字，就跳過了國家征用的程序，這是整個深圳轉地工作中最引人關注的一點。

　　根據規定，集體土地要轉為國有土地，唯一的途徑就是通過政府征用。如果涉及到基本農田保護的，必須上報國土資源部門。

　　根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)的規定，“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。”深圳就是憑此作為“轉地”依據，先把所有農民轉為城市戶口，農村土地也直接轉為國有，繞開了征用的重重環節。

　　國土資源部中國土地勘測規劃院地價所所長鄒曉云告訴記者，如果按照征用的途徑，手續非常繁瑣，涉及到補償方法、價格協商甚至農民的拆遷安置等多方因素，而“轉”地顯得更容易操作。

　　可見，雖只有一字之差，但個中含義意味深長，這預示著深圳在程序操作上，能超越以往模式，另外開辟“深圳樣本”。

　　對于深圳來說，寶安、龍崗兩區(簡稱“兩區”)有著特殊的含義。深圳市下轄六個區，其中羅湖區、福田區、南山區、鹽田區屬于經濟特區范圍，寶安區和龍崗區則地處經濟特區外，俗稱“關外”。

　　深圳綜合開發研究院研究員、深圳城市化研究會副會長李津逵告訴記者，飽受用地之困的深圳，曾對城市土地該外緣擴張還是內涵發展舉棋不定。深圳曾想把鄰近的惠州市的一塊土地劃撥過來，但由于涉及到行政區劃的調整問題，政府還是選擇押寶兩區的土地上。待轉地工作完成后，兩區能為深圳關內提供近260平方公里的空地，這對關內已經無地可用的深圳來說，無疑是“雪中送炭”。

　　因此，從2004年6月開始，深圳就已著手準備轉地事宜。深圳市轉地辦的相關人士告訴記者，轉地工作正式開展是在2005年4月，到現在，兩區的街道辦已與各村委會簽訂了轉地協議，而近期已到了區與市轉地辦的交接過程。

　　憑借一份近日出臺的《深圳市寶安龍崗兩區城市化轉為國有土地交接與管理實施方案》(以下簡稱《實施方案》)的發布，土地交接程序已經啟動。上述轉地辦人士告訴記者，農用地轉國有身份的工作，暫定在6月前全部結束，轉地辦將把這些土地分別委托給規劃、國土及農林漁業等部門歸口管理。

　　“轉”字之后的難承之負

　　李津逵在深圳長期跟蹤城中村改造問題和兩區的轉地問題。他在調研以后的結論是，讓農民在一夜之間就變成了城市居民，其中間操作的復雜性，遠不像政府預計的“一次性轉地，一次性付款，一年內完成”那么樂觀。

　　據了解，雖然政府拿出了百億元來作為補償款，但能給予補償的260平方公里的土地基本上都是集體建設用地或者是水田、菜地，對于那些已經建成廠房、工業區的土地，只通過相互之間簽訂“所有權出讓”的協議，政府不再發放補償款。

　　龍崗區橫崗街道辦六約居委會的陳遠東告訴記者，補償款已經到賬，居民小組已建立共管賬戶。但已出租的廠房合約一般為10年，農民擔心的是等租約到期后，這批廠房是否能繼續出租，或者交由政府來處置，這些問題是現在都未能明晰的。

　　鄒曉云告訴記者，以前農民依靠出租廠房來獲得收入，在土地變為國有后，政府反而能倒過來向農民收取租用的費用，要不然會有國有資產流失之嫌。而且，如果政府在廠房租約到期后直接收回，也是屬于合理的范圍。

　　除此以外，李津逵還表示，從前由村委會承擔的管理費用，現在都轉為政府來承擔。“從前8個保安的費用等于現在一個警察的費用，期間增加的成本，遠不是政府能一次性做到位的。”

　　另外，在轉地過程中，不少存有歷史遺留問題的土地處理起來也相當棘手。龍崗區橫崗街道辦轉地辦負責人、橫崗國土房管所副所長龔玉華告訴記者，這些土地包括私自轉讓宅基地的，未經審批自行規劃用地進行私房建設的，還有村集體外賣生產經營性用地問題，以及土地超長期租賃的轉地補償、統建新村等，都是一時無法妥善解決的。

　　對此，李津逵認為，“城市化”的過程中，如果總是由政府來獨攬城市化進程中的全部資源配置，不僅使政府的管理成本增高，還會產生一連串的新問題。而且這些在國內其他城市沒有先例，所以深圳在轉地過程中可謂困難重重。

　　“轉”字之下的樣本之惑

　　李津逵告訴記者，去年國內有將近7萬個這樣的例子，即通過“鎮改辦”、“村改居”的方式改變農民的身份，從而獲得農民土地，被國務院直接下文叫停。

　　在2004年的時候，內蒙古的包頭市希望把城市郊區的農民轉為城鎮居民，使他們的地也相應變為國有土地，國土資源部發文明確表示不予支持，轉地計劃因此被擱淺。

　　李津逵說，深圳的步伐走得較快，而且由于其“特區”身份，最終還是得以實施，這在全國來說，是唯一默認的樣本。

　　但是據了解，在追求“城市化”的過程中，被逼到無地可用狀態的城市也會效仿“深圳樣本”，只是操作方式要限制在政策允許的范圍內。

　　廣東省政府發展研究中心三農問題專家譚炳才告訴記者，珠三角的用地緊張問題日益嚴重，而深圳、佛山等地為了擴大城市版圖，不斷通過征地來解決地荒問題，最后的結果使深圳、佛山市內已幾乎不存在農村集體土地。

　　中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英告訴記者，例如一些城市內的“城中村”改造也是面臨這些問題。讓農民變為城市居民，然后對集體土地給予一定的金額補償，從而達到改造的目的。但問題是農民本身是否愿意更換身份，補償金額是否合理，這在法律法規上，都沒有約束。

　　譚炳才表示，這些做法背后的根源在于城市化過程中，城市版圖要擴大，而政府通過這樣的操作手法可以獲得廉價的土地資源。

　　對于深圳的做法，譚炳才強調，政府必須尊重農民的選擇，農民自愿變為城市居民，才能依據《實施條例》的規定進行轉地。

　　另外，根據調查，由于轉地的價格和集體出租或政府征用的價格存在一定差距，這也是轉地備受異議的問題所在。

　　記者從寶安區龍華鎮浪口村村委了解到，就龍華鎮現在的地價，如果建成廠房，出租的價格在每年60元/平方米左右，但根據補償標準，村集體能拿到的價格不過在25元/平方米左右，就被永久性地買斷。而且，深圳附近的東莞等城市，同等的地塊征地價在2萬～3萬元/畝左右，但在深圳兩區，轉地的價格只在1.2萬～1.7萬元/畝左右。

　　鄒曉云也表示，隨著城市化進程的加快，這樣的例子有可能被其他地區效仿。而且《實施條例》指的是經過多次征地已經基本城市化的地區，但寶安、龍崗的情況顯然并不相符。

　　既然有這么多爭議，為什么深圳市還要“超常規”地快速轉地？當地規劃部門一位人士話透露出深圳的“苦衷”：向農民征地變得十分困難，坐地收租的農民不愿低價出讓土地。

　　而國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長謝揚對此表示，城市向農村擴張征地，使農民成為無地、無業和無保障居民，這些都是在“城市化”擴張過程中值得警醒的。“深圳樣本”的重要性在于其后續工作如何跟進，這些都將給研究農村土地問題的相關部門有價值的借鑒。

　　(本報記者熊學慧、李樂對本文亦有貢獻)

　　記者觀察

　　農民應分享城市化成果

　　“地荒”問題可謂是所有快速發展中的城市共有的矛盾。不用通過繁瑣的征地手續就實現了土地儲備量的增長，深圳市政府看似走了一招妙棋，但這種“轉地”背后，其實蘊藏著極大的風險。

　　雖然在轉地補償費用方面，深圳市政府已付出了極高的代價，但后面的工作陸續而來，包括農民“洗腳上田”的就業問題、社保問題、社區管理成本問題，都擺在了管理者的眼前。可見深圳用“行政令”解決土地的身份問題，顯然不是上策。

　　不可否認的是，現在國內許多城市也盯上了“深圳樣本”，因為集體土地一直是補充建設用地的最大來源，但是征地手續的繁復性，使政府失去了等待的耐心。所以，“深圳樣本”一旦被默認，將會成為城市向農村擴張的樣本，這也是深圳轉地工作如何收尾被廣泛關注的原因所在。

　　就農村集體土地而言，國家近年來作了不少的嘗試。去年10月1日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》的實施，今年4月國土資源部也發了52號文件，要求“穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點”。

　　這些方案都是為了保護農民利益，緩和

　　對于如何解決城市擴張沖動和保護農民地的矛盾，在筆者的采訪中，認為有一種觀點值得借鑒，那就是深圳的城市化擴張應該階段性、分步驟地進行。因為隨著征地價格的上漲，征地成本上升，城市化的擴張會被有效地控制，這對耕地的保護同樣是有利并且有效的。