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中國的國有企業，是國家在資本相對稀缺、勞動力相對豐富的要素稟賦結構下，優先發展資本密集的重工業而內生形成的。同其他的現代企業一樣，中國的國有企業也面臨著委托代理問題，這是兩者之間的共性。但是，中國的國有企業也有它自身的特性——它承擔著由政府的發展戰略所導致的政策性負擔。
政策性負擔包括兩方面的內容：戰略性政策負擔和社會性政策負擔。戰略性政策負
擔是指國有企業，尤其是那些大型國有企業在傳統的發展戰略的指導思想下，投資于不具比較優勢的資本相對密集的產業和產業區段所形成的負擔。由于這些企業所選擇的產業、產業區段和技術是同經濟的要素稟賦結構相違背的，它們會在高成本下從事生產，無法獲得市場上的正常利潤，這些企業便是缺乏“自生能力” 的。而社會性政策負擔則是指由于國有企業承擔過多的冗員和工人的退休、養老保險以及諸如職工醫療、子女教育等社會性職能所形成的負擔。社會性政策性負擔同樣會增加企業的生產成本，所以這些企業在自由競爭的市場上必然是要虧損的。在存在信息不對稱問題的情況下，這些政策性負擔便會引發國有企業嚴重的道德風險和“預算軟約束”問題。
現有的國有企業改革方案，無論是最初的放權讓利、承包制，還是最近的建立現代企業制度，實際的著眼點都在于改進國有企業的內部治理機制。但是，在國有企業最根本的問題——企業所承擔的政策性負擔——沒有解決的情況下，這些著眼于改進內部治理機制的改革方案都將無功而返，因為這些方案都無法解決國有企業由于承擔政策性負擔而產生的預算軟約束問題。而前蘇聯和東歐國家的改革經驗也告訴我們，簡單的私有化并不能解決預算軟約束問題。所以，我們認為國有企業改革最為根本的問題，就是國有企業的政策性負擔問題。只有消除國有企業的政策性負擔，讓企業具備自生能力，國有企業改革才有可能取得真正意義上的成功。（作者：北京大學中國經濟研究中心林毅夫李志赟，摘自：光明觀察）
本文章僅代表作者個人觀點。
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