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全面預(yù)算管理自從上個(gè)世紀(jì)20年代在美國(guó)杜邦、通用汽車等公司產(chǎn)生之后，作為一種標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序在很多大企業(yè)一直沿用至今，對(duì)現(xiàn)代工商企業(yè)的成熟與發(fā)展起到了重大的推動(dòng)作用。近年來(lái)，全面預(yù)算管理作為一種先進(jìn)的管理方法，也日益受到國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的重視，一些單位也開始嘗試在內(nèi)部管理中應(yīng)用全面預(yù)算管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)控制費(fèi)用支出，降低工作成本，提高資金使用效益，提升工作效率的目的。本文試就審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施全面預(yù)算管理的意義、原則、程序和需要注意的問題進(jìn)行了探索和分析。
一、實(shí)施全面預(yù)算管理的意義
全面預(yù)算管理是一套系統(tǒng)、精細(xì)的管理機(jī)制，是一種全方位、全過程和全員的整合性管理系統(tǒng)，具有全面控制和約束力。它通過責(zé)任中心的劃分、目標(biāo)任務(wù)的分解、各階段資金收支的預(yù)測(cè)分析等手段，合理分配單位的人、財(cái)、物等資源，并與相應(yīng)的績(jī)效管理配合，在協(xié)助單位實(shí)現(xiàn)既定工作目標(biāo)的同時(shí)，達(dá)到控制費(fèi)用支出、提高資金使用效益的目的。
對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，配合機(jī)關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)工作規(guī)劃、以年度工作目標(biāo)為導(dǎo)向、體現(xiàn)全方位要求的全面預(yù)算管理模式打破了傳統(tǒng)管理模式的約束和局限，構(gòu)建了一整套全新的管理運(yùn)行機(jī)制。它一方面可以通過預(yù)算目標(biāo)來(lái)確定審計(jì)工作重點(diǎn)；另一方面與機(jī)關(guān)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和管理運(yùn)行機(jī)制相銜接，通過責(zé)任中心的確定、預(yù)算指標(biāo)的分解與落實(shí)、預(yù)算調(diào)整與執(zhí)行考核，反映審計(jì)機(jī)關(guān)管理層對(duì)工作全局的把握和掌控。
全面預(yù)算管理作為一種管理機(jī)制，通過預(yù)算目標(biāo)的分解、編制、匯總與審核、執(zhí)行與調(diào)整、評(píng)價(jià)與考核，將在審計(jì)機(jī)關(guān)的規(guī)劃發(fā)展、協(xié)調(diào)行動(dòng)、溝通認(rèn)識(shí)、控制行動(dòng)與激勵(lì)業(yè)績(jī)等方面發(fā)揮重要作用。預(yù)算的編制和管理表明了在一定期間內(nèi)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)所有部門、人員的期望和要求，全面預(yù)算管理的過程，就是明確任務(wù)、發(fā)現(xiàn)問題、協(xié)調(diào)努力、不斷改進(jìn)的過程。因此，預(yù)算管理不僅僅是財(cái)務(wù)管理，而是審計(jì)機(jī)關(guān)整個(gè)機(jī)構(gòu)在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的總協(xié)調(diào)和配合，任何一個(gè)部門或環(huán)節(jié)上的松怠都將影響全面預(yù)算的執(zhí)行，進(jìn)而可能影響到審計(jì)工作的正常有序開展。
作為一種先進(jìn)的管理理念和管理技術(shù)，在審計(jì)機(jī)關(guān)推行全面預(yù)算管理將對(duì)把握全局，有效調(diào)動(dòng)和分配資源，突出審計(jì)工作重點(diǎn)等具有十分重要的意義。通過全面預(yù)算實(shí)現(xiàn)前瞻性管理，審計(jì)機(jī)關(guān)就能夠在資源高效整合的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)削減不當(dāng)經(jīng)費(fèi)開支、確保重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目、有效控制審計(jì)成本、全面提升審計(jì)效率，不斷提高審計(jì)工作水平，進(jìn)而推動(dòng)審計(jì)工作的科學(xué)、有序開展。
二、全面預(yù)算管理的特點(diǎn)
凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。作為一種先進(jìn)的管理機(jī)制，全面預(yù)算管理可以在審計(jì)資源整合和管理中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。同一般的財(cái)務(wù)預(yù)算有所不同，全面預(yù)算是將審計(jì)機(jī)關(guān)的人力、物力和財(cái)力資源進(jìn)行最優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作成果最大化為根本目標(biāo)。全面預(yù)算管理的核心在于“全面”兩字上，它具有全員、全額、全程的特點(diǎn)。
“全員”是指預(yù)算制訂過程的全員發(fā)動(dòng)，它包括兩層含義，一層是指“預(yù)算目標(biāo)”的層層分解，根據(jù)項(xiàng)目組織安排情況預(yù)算到人，讓每一個(gè)參與者學(xué)會(huì)算賬，樹立“成本”、“效益”意識(shí)。“全員”的另一層含義是審計(jì)資源在機(jī)關(guān)各部門之間的一個(gè)協(xié)調(diào)和科學(xué)配置的過程。通過各職能部門和業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算編制過程的參與，把各部門的工作計(jì)劃和審計(jì)資源通過透明的程序進(jìn)行配比，從而可以分清“輕重緩急”，達(dá)到資源的有效配置和利用。
“全額”是指預(yù)算金額的總體性，不僅包括公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算，更重要的是包括審計(jì)業(yè)務(wù)預(yù)算和收入預(yù)算。審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算管理不僅涉及公用經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等支出也涉及預(yù)算撥款等收入，只有全面考慮，才能將資源的使用與相關(guān)活動(dòng)結(jié)合起來(lái)以達(dá)到有效控制，保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
“全程”是指預(yù)算管理流程的全程化，即預(yù)算管理不能僅停留在預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)、預(yù)算的編制和匯總上，更重要的是要通過預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)控、分析和調(diào)整、考核與評(píng)價(jià)，真正發(fā)揮預(yù)算管理的權(quán)威性和對(duì)審計(jì)工作的指導(dǎo)作用。這就要求預(yù)算管理和財(cái)務(wù)系統(tǒng)密切配合，財(cái)務(wù)核算過程同時(shí)也就是預(yù)算的執(zhí)行過程，預(yù)算執(zhí)行過程中的任何反常現(xiàn)象都應(yīng)該通過財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)地體現(xiàn)出來(lái)，通過預(yù)算的預(yù)警制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，并通過預(yù)算的考核和評(píng)價(jià)制度，有效地激勵(lì)審計(jì)工作按照預(yù)期的計(jì)劃順利進(jìn)行。
三、推行全面預(yù)算管理應(yīng)堅(jiān)持的原則
（一）過程控制原則。全面預(yù)算管理是更為精細(xì)的財(cái)務(wù)管理和控制方法，它強(qiáng)調(diào)全過程控制，單靠財(cái)務(wù)部門和財(cái)務(wù)人員是不夠的，需要從全面系統(tǒng)的觀點(diǎn)進(jìn)一步調(diào)整機(jī)關(guān)內(nèi)部財(cái)務(wù)和審計(jì)業(yè)務(wù)管理程序，需要機(jī)關(guān)全員的共同參與和積極支持。
（二）效率優(yōu)先原則。在實(shí)施全面預(yù)算管理過程中，注重效率，講求實(shí)效。對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的控制，要確保重點(diǎn)部門、重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)際需要，不能影響重大審計(jì)工作任務(wù)的完成。
（三）量入為出原則。以收入為起點(diǎn)，以收定支，綜合考慮機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門實(shí)際需要，平衡各處室的不同需求，編制兼顧全局和部門的綜合預(yù)算。
（四）權(quán)責(zé)明確原則。各責(zé)任中心嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定開支，預(yù)算的實(shí)施要層層分解，分級(jí)負(fù)責(zé)，落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格考核。
四、實(shí)施全面預(yù)算管理的操作程序
（一）建立組織機(jī)構(gòu)。實(shí)行全面預(yù)算管理，必須建立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，由這個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織有關(guān)人員對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體預(yù)測(cè)，審查、研究、協(xié)調(diào)各種預(yù)算事項(xiàng)。其主要職責(zé)包括：組織有關(guān)人員對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體分析預(yù)測(cè)；審查各處室編制的預(yù)算草案及整體預(yù)算方案；在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)處室間有彼此抵觸現(xiàn)象時(shí)，予以必要的協(xié)調(diào)；下達(dá)經(jīng)過審查的正式預(yù)算等。一般來(lái)說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)一把手應(yīng)為預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組的總負(fù)責(zé)人，辦公室、人事處、服務(wù)中心、黨委等部門為預(yù)算小組成員。
（二）細(xì)化預(yù)算支出項(xiàng)目，確定費(fèi)用支出明細(xì)。在全面預(yù)算實(shí)施之前，必須對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，將預(yù)算支出項(xiàng)目細(xì)化到具體的支出內(nèi)容，如審計(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中的同城、異地外勤工作經(jīng)費(fèi)，城市間往返交通費(fèi)用、加班補(bǔ)助費(fèi)用等，公用經(jīng)費(fèi)中的辦公用品數(shù)額、單價(jià)等，測(cè)算出費(fèi)用支出的明細(xì)情況，并據(jù)此編制預(yù)算。
（三）劃分責(zé)任中心，明確權(quán)責(zé)關(guān)系。實(shí)施全面預(yù)算管理，必須明確收入責(zé)任中心和費(fèi)用控制責(zé)任中心，這兩個(gè)中心的職能是：收入責(zé)任中心負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算，要盡可能地確保各項(xiàng)收入的完成。收入是支出的基礎(chǔ)，審計(jì)機(jī)關(guān)的收入一般分為兩塊，一塊是財(cái)政撥款，由上級(jí)統(tǒng)一撥付，自主能力較弱；另一塊是后勤部門的管理服務(wù)收入，這一部分的收入預(yù)期目標(biāo)要適當(dāng)，既不能過高，又不能過低，盡量符合工作實(shí)際。費(fèi)用控制責(zé)任中心既為各相關(guān)處室，具體負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行本處室的預(yù)算。編制的預(yù)算應(yīng)包括該處室所有的支出，沒有預(yù)算的不能支出。
（四）根據(jù)工作部署情況，通過“二上二下”確定支出預(yù)算。根據(jù)確定的年度工作任務(wù)，在項(xiàng)目和部門之間進(jìn)行任務(wù)分解，并按照審計(jì)任務(wù)情況確定預(yù)算。一個(gè)好的預(yù)算，不是依據(jù)實(shí)際報(bào)表進(jìn)行簡(jiǎn)單的數(shù)字調(diào)整，也不是憑空想像的數(shù)字安排，而應(yīng)是以科學(xué)的預(yù)測(cè)和切合實(shí)際的審計(jì)計(jì)劃和實(shí)施方案為基礎(chǔ)，經(jīng)過多次上下往返討論而決定的，一般來(lái)說(shuō)各項(xiàng)費(fèi)用支出的預(yù)算應(yīng)經(jīng)過“二上二下”程序，最后經(jīng)預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組審核通過后下達(dá)執(zhí)行。
（五）預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整。預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整是全年預(yù)算管理的核心內(nèi)容。預(yù)算的執(zhí)行是各處室落實(shí)各項(xiàng)管理措施，并按照預(yù)算要求有計(jì)劃地完成工作任務(wù)的過程。預(yù)算執(zhí)行應(yīng)對(duì)以下環(huán)節(jié)進(jìn)行控制：一是強(qiáng)化資金管理，嚴(yán)格控制預(yù)算資金的支付，預(yù)防超支風(fēng)險(xiǎn)。二是對(duì)于預(yù)算內(nèi)的資金撥付，按照授權(quán)審批程序執(zhí)行。三是對(duì)于預(yù)算外的支出，按照全面預(yù)算管理制度根據(jù)各種情況履行不同的審批程序，先批準(zhǔn)，后執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行過程中，一般不予調(diào)整，但因發(fā)生了不可預(yù)見事項(xiàng)，致使預(yù)算編制基礎(chǔ)發(fā)生變化，或者影響工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的，必須分階段對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。預(yù)算調(diào)整的基本原則是：1.預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)不能偏離審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)展規(guī)劃和年度工作目標(biāo)；2.在總預(yù)算控制的前提下，經(jīng)過逐層審批，對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整；3.預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)該做到有收有支，收支平衡。預(yù)算調(diào)整的程序?yàn)椋?.預(yù)算調(diào)整的申請(qǐng)，由相關(guān)處室向財(cái)務(wù)主管部門提出預(yù)算調(diào)整建議；2.財(cái)務(wù)部門對(duì)申請(qǐng)調(diào)整項(xiàng)目進(jìn)行初審、協(xié)調(diào)和平衡，提出預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組審查后報(bào)黨組或有關(guān)會(huì)議審批；3.預(yù)算調(diào)整方案被批準(zhǔn)后，由辦公室或財(cái)務(wù)主管部門下達(dá)各處室執(zhí)行。
（六）建立預(yù)算管理的預(yù)警機(jī)制。實(shí)施全面預(yù)算管理應(yīng)建立有效的預(yù)算預(yù)警系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)的作用，將非正常工作控制在萌芽之中，減少不必要的浪費(fèi)和損失。一般而言，審計(jì)機(jī)關(guān)的全面預(yù)算管理的預(yù)算預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)包括三種功能：
預(yù)算內(nèi)事項(xiàng)預(yù)警。是指預(yù)算內(nèi)事項(xiàng)在其實(shí)際發(fā)生額接近預(yù)算時(shí)出具的預(yù)警提示。主要是通過財(cái)務(wù)核算的實(shí)際與預(yù)算比較后系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)出的警告，提醒有關(guān)人員注意預(yù)算的執(zhí)行情況是否將超出預(yù)算及決定應(yīng)該采取何種措施。
超預(yù)算事項(xiàng)預(yù)警。是指預(yù)算內(nèi)事項(xiàng)在實(shí)際工作中，其實(shí)際發(fā)生數(shù)已經(jīng)或?qū)⒁鲱A(yù)算額度時(shí)出具的預(yù)警提示。主要是通過財(cái)務(wù)核算的實(shí)際與預(yù)算比較后系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)出的警告，或通過預(yù)算管理的授權(quán)控制系統(tǒng)發(fā)出警告，以提醒有關(guān)人員進(jìn)行必要的判斷，并決定相應(yīng)的預(yù)算彌補(bǔ)措施。
預(yù)算外事項(xiàng)預(yù)警。是指預(yù)算方案中沒有預(yù)計(jì)而執(zhí)行中即將發(fā)生某項(xiàng)工作事項(xiàng)時(shí)而出具的預(yù)警提示。它是通過預(yù)算管理中的授權(quán)控制系統(tǒng)發(fā)生作用的，提醒有關(guān)人員按照授權(quán)制度進(jìn)行分析和審核，以決定是否應(yīng)該發(fā)生及如何分配資源。
（七）預(yù)算考核。預(yù)算的編制僅僅是預(yù)算管理的開始，為發(fā)揮預(yù)算的作用、體現(xiàn)預(yù)算管理的權(quán)威性，必須對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行跟蹤、分析和考核。如果沒有以預(yù)算為基礎(chǔ)的考核，預(yù)算就會(huì)流于形式，失去控制力。預(yù)算考核應(yīng)該建立與之相配套的績(jī)效考核制度，列入各處室年終綜合考核指標(biāo)當(dāng)中。
（八）差異分析。每年預(yù)算執(zhí)行完畢后，需要對(duì)上一年度預(yù)算編制、預(yù)算支出項(xiàng)目和項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異分析，通過差異分析，對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目和項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，使預(yù)算支出項(xiàng)目和審計(jì)經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)更加符合實(shí)際，也使下一年度預(yù)算的編制更加準(zhǔn)確，形成良性循環(huán)。
五、實(shí)施全面預(yù)算管理過程中應(yīng)注意的幾個(gè)問題
（一）全面預(yù)算管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，審計(jì)機(jī)關(guān)必須從自身實(shí)際出發(fā)，不斷完善預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和提高基礎(chǔ)管理水平，力求做到全面、系統(tǒng)、科學(xué)、先進(jìn)，同時(shí)體現(xiàn)可控制、可考核，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作高效率和低成本的要求。在推行過程中應(yīng)分步驟實(shí)施，注重實(shí)際，不能急于求全與求成。
（二）實(shí)施全面預(yù)算管理，必須有信息化管理系統(tǒng)支撐。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)依托金審工程，積極開發(fā)全面預(yù)算管理的軟件，不斷完善審計(jì)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，這樣才能保證預(yù)算編制、控制、分析、調(diào)整、考核、評(píng)價(jià)的實(shí)時(shí)性和有效性。
（三）全面預(yù)算管理應(yīng)與審計(jì)機(jī)關(guān)管理理念的創(chuàng)新相結(jié)合。全面預(yù)算管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的管理活動(dòng)，與審計(jì)工作的開展和管理緊密結(jié)合，通過推行全面預(yù)算管理，可以暴露出審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)管理和工作協(xié)調(diào)過程中存在的問題，從而推動(dòng)審計(jì)管理理念和組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新工作，二者相互作用、相輔相成。（作者：審計(jì)署駐沈陽(yáng)特派辦劉仲）
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