各地區認真貫徹《意見》進一步深化經濟體制改革

　　經濟體制綜合改革司

　　國務院確定2005年為改革攻堅年，出臺了《關于深化2005年經濟體制改革的意見》（國發[2005]9號，以下簡稱《意見》）。為貫徹落實《意見》精神，國家發展改革委召開了全國經濟體制改革工作會議，印發了《關于進一步加強發展改革部門經濟體制改革工作的意見》（發改經體[2005]610號）。各地黨委、政府高度重視，認真貫徹文件和會議精神，進一步加大改革力度，大膽探索、不斷創新，許多方面的改革取得了新突破。

　　一、各地改革呈現出新特點

　　（一）改革顯現出全面推進的新局面

　　2005年，各地抓住影響經濟社會發展的突出矛盾和問題，采取多種有效措施，扎實推進各項改革，取得了重要進展。全國已有28個省免征農業稅，原定5年取消農業稅的目標預計可提前兩年實現；以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制改革為主要內容的綜合改革試點在各地全面展開。糧食流通體制、征地制度和農村金融等方面改革繼續深化。各地加快了國有企業重組改造步伐，積極推進現代企業制度建設，國有企業負責人經營業績考核制度全面推行；大力推進壟斷行業和市政公用事業改革，供水、供氣、城市垃圾和處理等公用事業特許經營制度基本建立；國資監管體制進一步完善，省級國資監管機構組建完成，83%以上的地市組建了國資監管機構。非公有制經濟發展的體制和政策環境進一步優化，國務院出臺《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟發展的若干意見》（國發[2005]3號）后，近20個省市相繼出臺了本地區促進非公有制經濟發展的實施意見。金融財稅價格體制改革不斷深化，農信社改革取得新進展，全國省級管理機構基本組建完成；各地積極推進股權分置改革，加快本地區上市公司股改步伐；通過推進擴權強縣、鄉鎮機構改革等，進一步理順省級以下財政管理體制；水價改革穩步推進，20多省（區、市）出臺了調整水價的政策措施；許多地方實施了煤電價格聯動方案，東北地區開展了兩部制上網電價改革試點。市場體系建設取得新進展，各地進一步完善商品市場，大力發展資本、土地、勞動力等要素市場，繼續整頓和規范市場秩序，進一步加快統一開放、競爭有序的現代市場體系建設步伐，在要素市場和社會信用體系建設、行業協會改革等方面進行了有益的探索并取得積極進展。同時，科教文衛、就業收入分配合社會保障及對外開放等體制改革也有了新進展。各項改革的順利推進，有力地促進了地方經濟社會全面發展。

　　（二）普遍把行政管理體制改革放在突出位置

　　根據改革的需要，各地普遍把政府行政管理體制改革放到了突出位置，以轉變政府職能為重點，在推進政企分開、完善管理方式、理順組織機構等方面邁出了新步伐。

　　在轉變政府職能方面，北京市海淀區成立了政府公共服務委員會，將承擔公共服務職責的29個事業單位劃歸其管理，推進政事分開、實現管辦分離，強化了公共服務和社會管理職能。上海市以管辦分離為突破口，在市衛生局、市水務局、市城市交通局等三家單位先行試點，探索出一條加快政府職能轉變的新途徑。

　　在減少層級、精簡機構方面，許多地方結合實際，進行了大膽探索。河北省確定對22個試點縣（市）賦予與設區市相同的部分經濟和社會管理權限，擴權縣（市）在項目建設、招商引資、城市建設、經濟發展等方面擁有了更多的自主權。吉林省啟動了縣域擴權改革，省直51個廳局向縣（市）下放和取消、委托的經濟管理權限546項，占原管理權限的30%以上。湖北省、安徽省、河南省等地積極推進鄉鎮機構改革，精簡了機構和人員，提高了工作效率，減輕了財政負擔。湖北省在全省范圍內開展鄉鎮綜合配套改革，重點圍繞精簡鄉鎮機構，推行黨政干部交叉任職、內設機構合并和人員競爭上崗。安徽省宣城市按照“黨政正職‘一人兼’，減少副職；明確職責，分工不重；擴大民主，強化監督；科學管理，依法行政；提高效率，促進發展”的方針，積極推動鄉鎮領導體制改革，理順了領導體制，健全了制約監督機制。重慶市啟動了新一輪鄉鎮機構改革，把鄉鎮劃分為一般、較大、特大三個類型，按照“精簡、統一、效能”和“分類指導”的原則，綜合設置鄉鎮黨政辦事機構。

　　在推進政務公開、建立健全科學民主的決策機制方面，黑龍江省制定了《黑龍江省推行縣級以上政府機關政務公開工作實施意見》，將打造陽光政府作為改善發展環境、構建和諧社會的重要舉措。重慶市建立健全了行政決策聽證、政務信息公開、行政機關規范性文件審查、行政首長問責和行政審批違規行為責任追究制度等。安徽省要求縣以上各級政府所屬具有行政執法職能的部門要提出本部門的執法依據，向有關部門報送審定，并限期在媒體上公布。甘肅省在政府部門普遍推行首問負責制，在省直10個部門進行限時辦結制試點，開展企業評議政府部門工作，完善投訴受理制度，實行公務人員“吃卡拿要”舉報制度等。福建省試行了行政審批首席代表制，凡涉及面廣、與群眾利益密切相關的重大事項，決策前都要向社會公示。

　　在完善行政績效考評體系方面，北京市突破了原有的單一追求經濟指標增長的觀念，通過綜合分析，從經濟、社會、資源與環境、行政效能等幾方面進行綜合考核。南京市推進“萬人評議機關”工作，出臺了以“人民評判”和目標考核相結合、調動和保護積極性相結合、科學性和公開公正性相結合、重實效和簡便易行相結合為原則的《南京市市級機關作風建設綜合評價方案》。天津市、廣東省、陜西省、福建省等地制定并實施了行政績效測評規則，積極探索建立以公共服務為取向的政府績效評估體系及相應的考核、獎懲機制。

　　在加強公務員管理方面，深圳市出臺了一系列新舉措，包括推行聘任制公務員、設定專業技術職位、頒布施行公務員行為規范等。正在醞釀公務員退休保障體制改革，有望實行以個人貢獻和綜合情況為基礎的退休養老制度。《深圳市公務員行為規范(試行)》正面向社會廣泛征求意見，相關配套辦法也將陸續出臺。江蘇省等五省（區）質檢機構開展了行政執法類公務員改革試點，試行檢驗檢疫官和質量技術監督官制度。海南省進一步完善黨政領導公開選拔、競爭上崗制度，出臺了《省委常委會任用重要領導干部投票表決試行辦法》，開展了政府雇員制試點。武漢市在全國率先實行公務員退出機制，擴大了政府雇員制和首席專家制試點范圍。江蘇省按照總額控制、限額包干、節約獎勵、超支自負的總體思路，大力推進職務消費改革，公務通信、公務用車、公務接待改革逐步破題。全省1447個鄉鎮中的 618個已實行公務用車改革，蘇南部分縣（市、區）直機關公務用車改革試點工作也已啟動。

　　（三）著力推進維護人民群眾切身利益的改革

　　從建設和諧社會的總要求出發，各地圍繞解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，加大了相關改革的力度，特別是加大了醫療衛生體制和社會保障體制改革的力度。

　　在醫療衛生體制改革方面，各地加快了新型農村合作醫療制度的建設步伐，新型農村合作醫療制度試點范圍已擴大到641個縣。其他方面的探索也在一些地方穩步展開，四川省綿陽市等地正在積極開展城市醫療服務體制改革試點，浙江省率先在全國完成省、市、縣三級疾病預防控制機構和衛生監督執法機構改革，江蘇省啟動了農村衛生服務體系改革，要求每個建制鄉鎮由政府舉辦一所社區衛生服務中心，取代建制鄉鎮衛生院和村衛生室，并要求2006年全省建制鄉鎮社區衛生服務中心覆蓋率達50%以上，2007年這一指標要達到70%以上。

　　在社會保障體制建設方面，全國已有14個省份基本完成國有企業下崗職工基本生活保障制度向失業保險制度并軌，河北、陜西等17個省份出臺了關于加快建立健全城鄉特困群眾社會救助體系的政策，納入各類社會救助對象總數超過1億人次，建立農村低保制度的省份已達12個。浙江省率先在全省所有市、縣建立了被征地農民社會保障制度，積極開展城鄉統一的就業改革試點，率先建立了農村“五保”和城鎮“三無”人員集中供養制度。黑龍江省社保試點工作成效明顯，實現了基本養老保險省級統籌，已有158.75萬人完成了國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險的并軌。此外，一些地區根據當地實際情況，對建立預防建筑企業拖欠工資長效機制進行了積極探索。全國共有16個省（區、市）建立了工資支付保障金制度，多數省（區、市）建立了工資支付監控制度，部分地方正在探索建立以工資支付為主要內容的勞動保障守法誠信制度。

　　河北省、遼寧省、陜西省、廣西自治區等12個省（區、市）先后出臺了以建立城鄉統一戶口登記制度為主要內容的改革措施，使農村剩余勞動力能較順利地向二、三產業轉移，農民工的生存環境得到逐步改善。多種改革措施的實施，一定程度上解決了因身份界限造成的就業機會和分配過程不公問題。

　　（四）加大了對改革難點的探索力度

　　各地按照完善的社會主義市場經濟體制的要求，從實際出發，加大了對改革難點的探索力度，改革呈現出一些新的亮點。

　　在農村經濟體制改革方面，江蘇省穩妥推進農村“三大合作”：大力發展農民專業合作經濟組織、穩步推進村級集體經濟股份合作制改革、積極探索農村土地股份合作制改革。蘇南部分發達地區和一些大中城市郊區進行了村級集體經濟股份合作制改革探索。積極開展農村土地股份合作改革試點，優化土地資源配置。鼓勵農民以土地承包經營權入股，在不改變土地承包權的情況下，將土地承包經營權折價入股，建立農村土地股份合作社。全省已有一半以上的鄉鎮依托農經機構成立了“農村土地流轉服務中心”，市場化的土地流轉機制不斷創新。浙江省進一步推進農村集體資產股份合作制改革，下發了《關于全省農村經濟合作社股份合作制改革的意見》，根據《浙江省統籌城鄉發展、推進城鄉一體化綱要》精神，正著手開展城鄉一體化綜合評價，目前已進入模擬測算階段。

　　在國有企業改革方面，河北省加快推進現代企業制度建設。研究出臺了《國有資產監督管理委員會派出董事、監事管理試行辦法》，完善企業領導人員聘任制度、加快市場化選拔經營者力度。河南省全力構建國有企業反腐倡廉制度體系，突出監督對象，進一步完善對企業負責人的監督機制；突出監督方式，進一步推進廠務公開民主管理工作；突出監督領域，進一步規范企業產權交易行為;突出監督主體，進一步健全監事會工作制度。江蘇省正在探索建立企業經營管理者市場化選拔任用機制，并已在省國信集團、農墾集團進行建立外部董事制度試點，聘請專家擔任外部董事。重慶市等地加大力度探索城市公用事業特許經營制度，在公交、供水、污水處理、垃圾收運等地方壟斷行業產權制度改革方面邁出實質性步伐。遼寧省、四川省、河南省、山東省等地也全面展開了市政公用事業改革。

　　在金融財稅體制改革方面，浙江省出臺了小企業貸款風險補償基金使用試行辦法，正在進行中小企業貸款試點。安徽省轄內6家城市商業銀行和7家城市信用社聯合重組為徽商銀行，成為全國第一家由省內地方金融機構重組而成的地方性商業銀行。吉林省積極探索農業保險試點，全國第一家農業保險公司——吉林安華農業保險股份有限公司目前運行良好。山西省、貴州省等地進行了民間商業性小額信貸組織試點，山西省成立了首批民間信貸公司。為推進預算管理規范化、制度化，河北省頒發了《河北省省級預算管理規定》，成為全國第一部預算管理方面的地方性法規，使預算管理活動的各個環節都有章可循、有法可依。為加快縣域經濟發展，吉林省將現行財政體制由省管市、市管縣（市）改為省管市、同時管縣（市），對省、市、縣在財政收入劃分、財政支出劃分、體制補助、稅收返還、專項撥款、轉移支付、財政結算等方面的權限作出明確規定和劃分。

　　（五）改革的綜合配套性明顯增強

　　適應改革的系統性、配套性不斷增強的新形勢、新特點，各地在實踐中，更加注重改革的綜合配套與整體推進。2005年，全國絕大多數省（區、市）制定了年度改革指導意見，加強了對改革的整體規劃，并通過分解任務、明確責任，使改革涉及的相關單位根據指導意見提出的總體要求制定具體的實施方案，改革措施的綜合配套性明顯增強。同時，許多地方還選擇了一些條件較好的地區，正在或準備開展綜合配套改革試點。國務院第96次常務會議批準上海浦東新區進行綜合配套改革試點后，上海市委、市政府高度重視，周密部署，制定了浦東新區綜合配套改革試點總體方案和三年行動計劃框架，并建立了市、區協同推進改革試點的工作機制，綜合配套改革試點工作正在積極展開。天津濱海新區、深圳市等地已制定了比較完善的綜合配套改革試點的整體方案。江蘇、北京、浙江、江西、湖北、湖南等地也正在進行有關綜合配套改革試點的相關準備工作。

　　二、各地推進改革的主要做法

　　2005年，各地在推進改革工作方面有所創新并實現了突破。很多地方黨委、政府高度重視改革，發展改革部門統籌協調、總體指導改革的職能進一步明確和強化，逐步建立健全協調推進改革的工作機制，進一步落實改革責任，推進改革的力度大大增強。

　　（一）領導重視，周密安排

　　許多地方黨委、政府及其主要負責同志高度重視改革，把改革工作放到了突出重要的位置上。

　　北京市召開市委常委會，專門聽取改革工作匯報，討論年度改革指導意見。市委、市政府印發了《關于北京市2005年深化經濟體制改革的意見》，明確由11位市委、市政府領導同志分別牽頭負責6個方面21項重點改革任務。上海市委、市政府主要領導親自掛帥推進改革工作，多次召開市委書記辦公會和市委常委會，研究部署全市改革工作，并責成市發展改革委通盤考慮和統籌協調全市改革工作，做到總體規劃、規范程序、積極參與、精心指導、加強評估。河北省政府主要領導多次就推進改革工作作出重要批示，并在“省政府黨組保持共產黨員先進性教育活動整改方案”中，把“不斷深化各項改革”作為下大力抓好的八個重點之一。天津市委、市政府、市人大召開專門會議，聽取改革工作匯報，研究深化改革的具體措施，市政府主要負責同志親自抓改革，強調要以濱海新區的開放開發為契機，進一步推動全市綜合配套改革。遼寧省委九屆八次全會將2005年確定為全省“改革年”，將深化改革作為四大重點工作任務之一，省委、省政府主要領導多次親自研究部署并深入基層調研指導改革工作。湖北省政府建立了定期商議改革工作的制度，省政府主要負責同志親自抓改革的協調，并會同主管領導經常聽取發展改革委的改革工作匯報，研究部署和檢查指導改革工作。深圳市委、市政府把改革工作作為全市工作的重中之重，市委、市政府制定了《關于建立促進改革工作機制加快體制創新的意見》，主要負責同志多次主持召開各種專門會議研究改革，并直接到改革第一線研究部署和檢查督促改革工作。

　　絕大多數地區發布了2005年改革意見或要點，對本地區的經濟體制改革進行總體指導和具體部署。其中，吉林省、北京市、河北省、廣西自治區、湖北省、重慶市、寧夏自治區、云南省、陜西省、湖南省、新疆自治區、深圳市、寧波市、大連市等地以政府或黨委、政府聯合文件形式下發了改革意見。各地都以不同形式召開了經濟體制改革工作會議，對中央和本地黨委、政府關于改革的部署加以貫徹落實。

　　（二）創新機制，統籌協調

　　適應改革進入攻堅階段的新形勢，各地根據《意見》和國家發展改革委610號文件的要求，通過多種有效形式，加強對改革工作的統籌協調。

　　一是建立高規格的經濟體制改革工作領導協調機構。浙江省、湖南省、湖北省、寧夏自治區等成立了以省長（主席）為組長、省（區）委、省（區）政府有關負責同志以及發展改革部門主要負責同志為副組長、省（區）發展改革委等多個部門為成員、辦公室設在省（區）發展改革委的經濟體制改革領導小組，定期研究經濟體制改革的重大事項。并賦予辦公室重要職能，要求出臺的重大改革方案，都要經領導小組辦公室組織論證后上報領導小組審批和審議。湖北省、河北省、四川省、廣西自治區、上海市、甘肅省、青海省、新疆自治區、新疆建設兵團、青島市等建立了以政府（兵團）主要領導或發改部門主要負責同志為召集人的經濟體制改革工作聯席會議制度，及時通報經濟體制改革進展情況，研究協調改革中出現的新情況、新問題，督促各相關方案的貫徹落實。目前，云南省、陜西省、天津市等地正積極籌備成立改革領導小組或建立聯席會議制度。

　　二是強化發展改革部門的改革協調職能。各地普遍賦予了發展改革部門加強改革的總體指導、統籌協調改革的職能，一些地方還對這一職能作出具體規定。吉林省、江蘇省、四川省、江西省、廣東省、廣西自治區、陜西省、西藏自治區、青海省等地專門發布了關于加強統籌協調、推進改革工作的指導意見。河南省要求省直部門制定的改革方案，經省發展改革委統籌協調后，方可報省政府批準實施；有關部門負責的專項改革，實施方案要向省發展改革委備案。遼寧省要求省發展改革委在做好改革總體指導的同時，要做好相關專項改革方案的協調論證，充分發揮統籌協調的作用。

　　三是理順發展改革部門內部推進改革的工作機制。在積極做好部門間改革工作協調的同時，一些地方的發展改革部門也采取有效措施，強化委內綜合改革機構對內部改革工作的協調與督促職能。湖北省發展改革委規定由發展改革委主抓的各項改革方案在出臺之前，內部主辦機構事先必須征求綜合改革機構的意見并經其會簽。陜西省發展改革委要求凡涉及改革方面的文件材料，在送委領導簽發前，應先征求改革處意見；改革處負有督辦和評價改革成效的責任；省直部門送該委征求意見的改革事項，由改革處協調有關處室辦理。山東省、廣東省、安徽省、遼寧省等地發展改革委要求委內各處的改革思路及措施出臺前，都要事先征求改革處意見。

　　四是加強部門間、地方間改革信息的交流溝通。為有效指導、協調和推動改革，各地采取多種形式，加強了部門間和上下級間的改革信息傳遞。絕大部分地區建立了定期改革進展總結和通報制度，及時向黨委、政府，各部門，下級機關或社會報告、溝通。北京市、湖南省、浙江省、新疆生產建設兵團建立了改革形勢分析會制度，把改革形勢分析放到與經濟形勢分析、社會發展形勢分析同等重要的位置。廣東省、湖南省、四川省、北京市、湖北省、重慶市、新疆自治區、四川省、吉林省、河南省、遼寧省、杭州市等地創辦了公開或內部改革刊物，研究和宣傳改革。江蘇省、浙江省、廣東省、陜西省、河北省、北京市、湖北省、甘肅省等地發展改革部門充分利用報紙、廣播、網絡等媒體定期發布改革信息、宣傳改革典型、有效引導輿論導向。此外，為加強部門間的信息溝通，黑龍江省、江蘇省、浙江省、湖南省、寧波市等地建立了改革工作聯絡員制度。山東省發展改革委還專門發布了《關于建立省直有關部門改革工作情況交流制度的通知》。

　　為有效推進改革工作，各地還從實際出發，加強改革機構和隊伍的建設。到目前為止，除個別地方外，都在組建發展改革部門的過程中設立了專門負責綜合改革的機構。上海市、浙江省、江蘇省、福建省、山東省、武漢市、杭州市、寧波市、廈門市、青島市、南京市、哈爾濱市等地發展改革委還設立了多個專門負責改革工作的處室。一些地方增加了綜合改革機構的編制。深圳市成立了副局級的“體制改革辦公室”，由市委市政府副秘書長兼任主任，履行改革的組織協調、方案制定、檢查督促、推動落實等職能。市委、市政府要求改革辦成為深圳改革創新的“參謀部、作戰部、突擊隊、督戰隊”。海南省也商定在省發改廳內設立專司改革的辦公室。

　　（三）明確責任，強化監督

　　各地在通過制定改革指導意見或召開專門會議部署改革工作的同時，還明確了推進相關改革的責任主體，并建立了相應的檢查、督促和評估機制，有力地推動了各項改革措施的貫徹落實。

　　北京市、甘肅省、陜西省、江西省、云南省、重慶市、深圳市、南京市等地在出臺年度改革意見的同時，明確了每項改革的牽頭責任單位，或制定了詳細的改革分工責任表。

　　北京市發展改革委對改革實施項目管理，會同有關部門制定了每項改革的具體實施計劃，設定了各項改革任務本年度的階段性目標、實施步驟及完成時限。建立督查評價機制，將21項改革任務列為市委、市政府督察事項，并制定了每項改革的月度實施計劃，通過催報檢查和重點檢查，將完成情況與業績考核相掛鉤。組織了大樣本的“北京市經濟體制改革市民滿意度”抽樣調查，充分聽取群眾意見，了解百姓關注的改革熱點。浙江省、湖南省發展改革委借鑒項目管理經驗，編制了經濟體制改革實施計劃，推動改革工作。浙江省提出要按抓項目的要求抓改革工作，力圖使改革工作項目化、程序化、制度化，并形成了改革工作“流程圖”：一是建立了改革項目庫制度，明確了選項調研、立項預審、方案論證、跟蹤實施、績效評估等方面規范的工作程序。二是建立了重大改革方案前期工作制度。并決定從2006年起每年專門安排150萬元改革方案前期工作經費，用于支持重大改革方案研究制定工作。

　　重慶市政府根據發展改革部門的建議，擬將各部門、各區縣經濟體制改革任務的完成情況納入市政府的部門目標責任體系進行考核。上海市結合年度改革工作安排，加強對改革實施過程的跟蹤調研和監督檢查。組織市有關部門及專家對全市重大改革實施效果進行評估，并將評估結果及時報告市委、市政府，通過專項評估確保改革取得實效。2005年已在國資國企改革、文化體制綜合改革、管辦分離改革等重大改革中選擇了若干具體事項進行評估。深圳市委、市政府把改革計劃執行情況列為重點督辦內容，在出臺的關于建立促進改革工作機制加快體制創新的意見中，對改革主體的責任、改革方案的形成和操作程序、改革績效的評估以及改革成果的后評估機制都作了明確規定。市改革辦根據各部門上報的次年改革計劃，提出改革計劃草案，先在發展改革部門內部討論通過，年中年末就改革計劃的督促落實提出情況報告、評估意見和推進意見。深圳市還設立了“改革創新獎”，制定了國內第一部促進改革創新的地方法規《深圳特區改革創新促進條例（草案）》，以立法的形式界定改革工作責任與獎懲。河北省保定市專門就經濟體制改革出臺了考核評價具體辦法，并以日常考核監控為主要形式進行考核，加大了改革目標任務落實的力度。

　　一些地方還明確了專項改革組織機構和領導責任。遼寧省成立了由省長任組長的省國有企業改革領導小組，將國企改革作為全省改革的重中之重。海南省成立了國企國資、農村、農墾、人才人事、對外開放等5個重點改革領導小組，2005年初又充實了領導小組成員，省委、省人大、省政府、省政協主要領導擔任領導小組組長和副組長，親自領導和協調改革工作。云南省在國有企業、文化、教育、城鎮醫療衛生、新型農村合作醫療改革等領域成立了5個專題改革領導小組。湖南省成立了省要素市場和投資體制改革協調領導小組、農村經濟體制改革領導小組、省屬國有企業改革領導小組。

　　（注：關于國務院有關部門貫徹《意見》情況，已發2006年3月16日“國家發展改革委通訊”第22期；關于各地貫徹610號文件情況，已發2006年2月17日“國家發展改革委通訊”第15期）