|
1999年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》和《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》的通知（中辦發〔1999〕20號）以來，我國審計機關積極開展經濟責任審計工作，在規范市場經濟秩序、遏制腐敗、揭露和查處財政財務收支活動中的違法亂紀問題等方面，發揮了重要的作用。通過經濟責任審計，基本摸清了被審計單位的家底，增強了被審計單位領導依法行政，科學、民主決策，認真履行經濟職責的意識，促進了行政行為的公開透明，推動了各地、各部
門各項工作快速、健康發展。為各級黨委、政府和干部管理部門選拔任用干部提供了一定的參考依據，同時又對從制度上加強防范，減少干部職務犯罪，促使領導干部廉潔自律、認真履行職責提供了有益的探索。但也因看到，目前我國不少審計機關的經濟責任審計工作存在一定的問題，尤其在基層審計機關較為突出。
一、當前經濟責任審計工作中存在的問題
（一）經濟責任審計工作計劃的制定和下達存在隨意性
按照《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》第五條規定，經濟責任審計必須“根據干部管理、監督工作的需要和黨委、人民政府的意見，由組織人事部門、紀檢監察機關向審計機關提出對領導干部進行任期經濟責任審計的委托建議”后，“審計機關依法實施審計”，因而是一項非經常性的受托審計，不能由審計機關自行安排計劃或設定審計范圍，這必將形成審計業務的不確定性和被動性。實際工作中，相關部門在向審計機關交辦審計任務時，由于沒有征求審計機關意見，沒有考慮審計部門自身的承受能力，也沒有經過經濟責任審計聯席會議通過，常常出現審計部門正在開展本級預算執行審計時，組織部門同時大量交辦審計任務；或者是剛結束對某一部門的預算執行審計，便又接到要求進點對該部門單位領導進行經濟責任審計的交辦通知；有時領導干部在半年內調整兩次，也要求審計機關進行兩次相應的經濟責任審計。審計項目安排的隨意性大，導致審計任務過于集中，審計資源過度透支，加大了審計實施的難度，使審計質量無法保證。
（二）“先離后審”造成經濟責任審計的滯后效應
目前經濟責任審計的時機主要選擇在離任期間，先離任后審計，這種作法的不利影響主要表現在三個方面：一是離任審計事實上成為一種事后行為，這種任期終結的審計方式，導致審計的預警功能差，審計的時效性差，難以防患于未然。如果被審計的領導任期較長，而離任審計通常只著重對其近三年的財務狀況進行審計，這樣容易使任期內的所有經濟往來或漏審或審的不透，同時也使一些本可以及時制止的責任問題，因時間過長難于追究當事者責任，削弱了審計效果。如普遍存在的招待費超標問題，挪用專款問題等。二是有些經濟責任審計工作還只進入實施階段，組織人事部門的任命文件已經下達，即使審計發現的問題較多，但由于人已調離，并已上任新職，形成離任與離任審計不相聯系的局面，無法真正把領導干部經濟責任審計貫穿于監督管理中，使離任審計流于形式，審計成果的轉化作用無從體現。審計查出問題后，相關部門領導也主張大事化小，小事化了，給審計處理帶來了困難。三是審計建議難以落實，前任遺留問題讓后任去處理，繼任者積極性無法調動，措施也不會得力。審計成果的利用、轉化率較低，經濟責任審計難以發揮應有作用。
（三）審計意見和決定下達難、審計處罰執行難，審計“對權力的制約和監督”效力不能充分發揮
《審計法》第九條規定，地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作。地方審計機關是政府的職能部門，其負責人的任免、調動、獎懲等都系于本級人民政府，特別是當審計查出的問題可能影響地方領導政績，或涉及國家利益與地方利益、全局利益與局部利益時，就不得不考慮本級政府的意見，要么隱瞞事實真相，要么避重就輕，輕描淡寫，很難下達客觀、公正的審計意見和決定。在查處中又難以避免有關政府部門及行政首長的影響和干擾，或因各種復雜的關系而同被審計單位討價還價，審計機關很難站在國家利益的高度，依法獨立、超然地進行監督和查處。
盡管我國《審計法》及其《實施條例》對審計機關履行職責所必需的經費作了明確規定，要求列入財政預算，由本級政府予以保證。但許多地方政府在經費預算安排上把審計機關視同一般行政機關，加上一些地方財力有限，審計機關經費得不到有效保證，缺口主要依靠審計罰沒收入分成來解決。這就必然造成一些地方審計機關重處理、處罰，而對重大問題不能審深審透，甚至有人認為只要抓住幾個問題能達到罰款的目的就足夠了，對問題不作深入細致的調查研究，從而降低了審計質量，難以充分發揮審計“對權力的制約和監督”作用。
（四）相關法律法規不健全，審計內容與評價過于寬泛雜亂，形成審計的“缺位”與“越位”
現行的黨政領導干部經濟責任審計，目前僅依據中辦、國辦發布的兩個《暫行規定》、《審計署關于任期經濟責任審計的實施細則》、《五部委關于進一步做好經濟責任審計工作的意見》等文件規定，缺乏相應的法律基礎和法律地位；評價指標和評價標準也無法可依，給基層審計機關帶來諸多實施的困難。容易造成經濟責任審計的“缺位”與“越位”。審計中的“不作為”主要表現在對領導干部應負的經濟責任事項沒有給予針對性、有重點的審查，內容范圍有的過于狹窄；而“超作為”主要表現在政績評價依據不足，要么沒有取證就泛泛地下結論，要么超越審計范圍對領導干部進行政績評價。因此有必要建立健全經濟責任審計的相關法規、制度，制定操作性強的具體實施辦法，使其在審計內容、操作程序、方法體系、評價結果、應用及部門協調等方面有法可依、有章可循，提高經濟責任審計工作的規范性。
（五）經濟責任審計的方法保守單一，對查出問題的綜合分析不夠，造成經濟責任審計的質量不高
當前，由于經濟責任審計工作沒有成熟的經驗可資借鑒，同時大多數基層審計機關的審計人員知識結構單一、老化，政策水平、業務能力低，缺乏積極探索，勇于創新的精神，工作中仍沿襲傳統的審計方法，“以賬論賬”成為基層審計機關普遍存在的問題。由于領導干部的個人經濟問題一般很少反映在單位賬上，必須采取其他方法取得線索，如加強與組織、紀檢、信訪等部門的聯系，召開座談會，設意見箱，或核對領導干部的收入、住房、交通工具等。如果完全按照傳統的審計方式，沒有突破，那么就不可能深入揭露領導干部違反廉政規定的問題，經濟責任審計也就不可能有大的作為。另一個突出的問題是審計人員缺乏綜合分析能力，不能夠針對經濟責任審計查出的普遍性、傾向性問題進行綜合分析，沒有能夠抓住重點，起到懲一儆百的效果，更沒能跳出審計看審計，充分發揮經濟責任審計的服務作用。
（六）經濟責任審計因其本身的特殊性、所處的外部環境及審計人員的職業道德水平等，使審計風險始終隱含其中
經濟責任審計與財務收支審計不同，人們在關注審計結果所反映的問題的同時，更加關注對領導干部履行經濟責任情況的總體評價，而且關注的人很多：黨委、政府關注，干部管理部門關注，所在單位職工也關注。實際上經濟責任審計是將領導干部同其相關部門或人員之間的矛盾集中轉移到審計部門，這種審計風險是不言而喻的。在對權力的審計監督中，遇到的問題形形色色，目前仍無完善的法律條文來評判，對行使權力應負的經濟責任也無法做出規范的審計評價。這無疑又增加了依法審計工作的難度，讓審計人員無法把握審計風險。
近年來，經濟責任審計工作由于人員少，任務重，部分審計人員 “為完成任務而審計”的應付思想比較突出，審計風險意識淡薄；還有一些審計人員急功近利的思想比較突出，偏面追求查處大案要案，忽視了全面審計，以真實性為基礎、摸清家底的問題沒有解決好，審計取證不齊全，造成審計監督有死角，留下了風險隱患；某些審計人員違背審計職業道德，未能遵守客觀公正、實事求是、合理謹慎、職業勝任、保守秘密、廉潔奉公、恪盡職守的要求，審計全過程又沒有受到有效監督，更是加大了審計風險形成的可能性。
二、解決以上問題的辦法
（一）通過經濟責任審計領導小組聯席會議來制定審計計劃，對審計項目實行計劃管理
目前，我國多數地方已設立經濟責任審計工作領導小組，由地方黨委、政府、紀檢、監察、組織人事、財政、審計等機關的分管領導組成，這就為經濟責任審計計劃通過經濟責任審計領導小組聯席會議來制定提供了組織保證。在每年的年末，地方紀委、組織部、審計局應負責向經濟責任領導小組提出下一年度經濟責任審計項目的初步意見；經濟責任領導小組辦公室根據初步意見，組織召開聯席會議，統一協調，在充分考慮審計機關實際承受能力的基礎上，根據黨委政府的工作重點以及干部監督管理、黨風廉政建設等的需要有重點、有選擇地確定審計對象，制定切實可行的經濟責任審計工作計劃，該計劃經地方黨委、政府同意后，以文件的形式加以確定。遇有特殊情況，確需在經濟責任審計工作計劃之外追加審計項目的，組織部門要與審計等部門充分協商后，確定追加的具體審計項目，并報經地方黨委和政府批準。
當前的經濟責任審計工作中審計人員少和審計任務重的矛盾較為突出，應充分考慮審計部門的工作承受能力，不能過于集中地安排經濟責任審計項目，以免影響審計質量。領導干部經濟責任審計應在具備一定的條件下安排。遇有下列無法正常實施經濟責任審計的情況，一般應不安排經濟責任審計：一是領導干部已離開任職崗位二年以上的；二是領導干部已被提拔或任用到可能影響經濟責任審計公正進行的崗位的；三是領導干部已被紀檢監察機關或司法機關立案調查的；四是領導干部已去世或移居國外的；五是任職時間未滿一年的。
（二）客觀、靈活地對待“先審后離”和“先離后審”的矛盾，將“離任審計”概念轉變到“任職審計”概念上來，積極推行“任中審計”
凡擬提拔或擬調往重要領導崗位的領導干部，應堅持“先審后離”，增加干部的責任感，也使其能夠積極配合審計部門的工作，審出了問題，也能及時下結論和處理，避免給社會上造成“走過場”的感覺，也可以最大限度地避免干部使用的重大失誤，提高組織威信。離崗、離職、退休或免職又不再安排新的領導崗位的，因其社會影響不大，為了使干部所在的原單位能盡快地開展正常工作，視情況可以采取“先離后審”，等將來干部監管機制完備了，再全面推行“先審后離”，使法規和實踐完全統一起來。只有脫離了“離任審計”的束縛，才能解決臨時性與計劃性、質量與時間等一系列的矛盾，將這項工作推向常規化、制度化。“任期審計”的概念就是對干部所任職務進行經濟責任審計，它沒有必須在離任時才能審計的限制，先離后審、先審后離的矛盾也不突出，任中、任終都可以審，有利于分解工作量，避免突擊性，從而使得審計部門有充裕的時間來澄清問題，保證審計質量，降低審計風險。
（三）建立部門聯系制度，及時溝通、互遞信息、共同界定領導干部經濟責任，充分利用審計成果
審計機關在獨立行使審計職能的同時，要加強與紀檢、組織、監察、人事部門的聯系，在計劃、實施、考核、監督和查處方面各司其職，緊密配合，環環相扣，形成緊密的“鏈條效應”，把了解到的被審計單位財務管理情況與組織部門掌握的領導干部考核情況有機結合，為深入審計提供線索。組織部門有責任提供領導班子和被審計者的有關情況，使審計有一定的目標。在審計實施前，應與審計機關共同分析研究，確定審計重點。當審計查出嚴重違反財經法紀的行為、需界定領導干部經濟責任時，應由審計部門會同紀檢監察、組織人事等部門共同確定領導干部應承擔的責任。
經濟責任審計成果的利用是經濟責任審計的重要環節，紀檢監察、組織人事等相關部門應充分利用經濟責任審計成果。經濟責任審計結束后，審計機關應當根據委托部門的要求，提交經濟責任審計結果報告。組織人事部門可以根據審計結果，與被審計的領導干部進行談話、通報審計情況，并將審計結果報告歸入領導干部（廉政）檔案，作為對領導干部業績考核、獎懲、職務任免的參考依據。組織部門還可將干部經濟責任審計結果作為干部任前公示的內容之一，使經濟責任審計與干部任職公示制度有機結合起來，在干部監督與管理方面必將收到更為理想的效果。對審計機關依照法定程序移交的事項，紀檢監察、司法機關應及時做出處理。組織人事部門和紀檢監察部門應將經濟責任審計成果運用的情況，及時書面反饋給審計機關。經濟責任審計聯席會議各成員單位應對經濟責任審計結果進行綜合分析，找出一些苗頭性、傾向性和普遍性的問題，深刻剖析原因，進一步挖掘在體制、機制、政策、管理、制度等方面存在的漏洞和薄弱環節，進而采取有針對性的措施，建立健全相關制度，切實加強和改進干部監督、管理工作。通過各部門緊密結合，齊抓共管，經濟責任審計成果的轉化利用率會大大提高。
（四）規范審計評價內容、范圍，滿足“兩個要求”，把握“三個原則”，突出“四個重點”，做到“四看四分清四不要”
隨著經濟責任審計工作的不斷深入，建立一套經濟責任審計評價的法律、法規、規范已迫在眉睫。在經濟責任審計評價上要建立剛性規范，由模糊定位的審計評價向有量化標準的審計評價轉變，以規范審計管理、業務人員的行為，從而改變審計評價因審計人員業務水平的差異和思維方式不同而異的狀態，為準確界定經濟責任，客觀進行審計評價提供依據。當前的審計評價應做到滿足“兩個要求”，把握“三個原則”，突出“四個重點”。 “兩個要求”，即現階段既要按照《審計機關審計事項評價準則》對領導干部任期所在單位（部門）經濟活動的真實、合法、效益進行評價；評價內容及范圍又要符合干部監督管理部門的具體要求。 “三個原則”，即不越位原則，不缺位原則和不錯位原則。“不越位”就是對不屬于審計范圍的不評價，堅持審計什么就評價什么，沒有進行審計的不評價。“不缺位”就是按要求，既對領導干部所在單位的財政財務收支進行評價，又對其本人的經濟責任進行界定和評價。“不錯位”就是審計人員在對領導干部經濟責任進行評價時應緊緊圍繞“經濟責任”，不能超越被審計者所在單位財政財務收支真實、合法、有效及相關經濟活動的范圍，去評價不屬于經濟責任的內容。 “四個重點”，就是突出對審計對象任期經濟工作實績評價，突出對被審計對象所在部門、單位的財政財務收支的真實性、合法性和效益性的評價，突出對被審計對象廉潔自律情況的評價，突出對被審計對象所在部門、單位可持續發展情況的評價。
界定經濟責任要做到“四看四分清四不要”，即：一看任期時間，分清是任期內還是任期外，不要超越任期，使干部代人受過；二看決策的形成，分清是集體決策還是個人決策，不要責任不清，造成張冠李戴；三看決策失誤的原因，分清主觀和客觀原因，不要不講動機；四看應承擔的責任，分清是直接責任還是間接責任，不要輕率下結論。
（五）增強審計人員的綜合素質，提高經濟責任審計質量，防范和化解審計風險
多年來，審計人員習慣于審計找數據，報告堆數據，形成了固定的工作模式，滿足于就賬論賬，限制了審計工作水平的提高，妨礙了審計對權力的制約與監督，加大了審計風險。審計人員的政治思想、業務技術水平等綜合素質的改善是提高審計質量的保證，是防范審計風險的關鍵，特別是對于牽涉到人的經濟責任審計。因此審計機關要加強審計人員的后續教育，健全審計職業教育體系，針對不同職級、崗位和知識結構的人員，實施分層次培訓，使培訓工作覆蓋審計干部整個職業生涯。努力培養熟悉審計業務，同時又了解和掌握工程技術、計算機、法律、經濟管理等知識，具有分析、鑒別、判斷、協調等綜合業務能力的復合型人才，以適應日益發展的經濟責任審計的需要。
要加強審計隊伍的職業道德建設。樹立誠實守信、內省自愛、克己慎獨的職業道德觀，崇尚“人民利益至上”的利他道德倫理思想，塑造審計人員正直向上、知恥明志的基本人格，建立一支嚴守審計紀律，恪守審計職業道德，具有依法審計，客觀公正，實事求是，嚴謹穩健的職業態度的審計干部隊伍。
當人處于有限理性且充滿機會主義意識的情況下，僅靠道德勸戒、先進示范是不夠的，必須明確建立嚴格的道德自律機制，審計機關應當以《國家審計準則》為依據，建立包含審計紀律、審計職業道德規范等在內的全面完整的審計項目質量控制制度，并確保正確執行，還要對質量控制政策與程序的執行情況進行監控，對執行質量控制制度不力、造成較大審計風險的人員予以相應處分。只有這樣，才能使審計人員恪守專業標準，審慎識別并正確把握審計風險。（作者：安徽省南陵縣審計局張達勝）
（本文內容僅為作者個人觀點，不代表任何審計機關和本網站的觀點，未經許可，不得轉載）
| 
