政府治理邊界與國有企業(yè)改革

　　中國國有企業(yè)改革沿著企業(yè)治理這一主線推進業(yè)已歷經(jīng)二十余年，但鑒于其深刻的政治經(jīng)濟與歷史文化及法制背景，中國國有企業(yè)治理的實際運行與其理論教義相去甚遠，其現(xiàn)行主導模式在很大程度上依然體現(xiàn)為一種政府行政干預之下的股東主權至上模式。但隨著中國國民經(jīng)濟市場化的縱深發(fā)展，超越國有企業(yè)治理的政府行政主導模式必然是中國國有企業(yè)治理改革進一步深化的題中之義，而其要義則在于正確定位或重新定位中國國有企業(yè)治理中的政府治理中邊界。

　　一、必須超越國有企業(yè)治理的政府主導模式

　　計劃經(jīng)濟體制的本質特征在于經(jīng)濟決策權高度集中與政府直接且全面地介入經(jīng)濟活動并替代微觀經(jīng)濟主體進行經(jīng)濟決策，經(jīng)濟體制改革的實質則在于打破這種集權型經(jīng)濟體制而還經(jīng)濟決策權于微觀經(jīng)濟主體，并承認其間原本在生產(chǎn)投資與經(jīng)營管理等各項能力以及經(jīng)濟利益趨向與社會責任擔負等各項目標函數(shù)之上存在差異，且引導其通過市場競爭而優(yōu)化資源配置。因此，在一定程度上而言，經(jīng)濟體制改革即是對傳統(tǒng)體制之下政府過度集中的經(jīng)濟決策權的削減與調(diào)整。但中國歷經(jīng)二十余年的經(jīng)濟體制改革實踐證明，經(jīng)濟體制改革進展的快慢及其成功與否主要取決于中國政府自身的機構改革及其職能與角色的轉換，其成因在于中國政府自身的行為對于中國政府策動下的經(jīng)濟市場化改革具有決定性意義。

　　而在中國國有企業(yè)治理歷經(jīng)二十余年的漸進式變遷中，中國國有企業(yè)的經(jīng)濟績效整體上縱然有所提升，但中國政府并未有使中國國有企業(yè)整體上成為真正的市場競爭主體，其間的權責利關系亦并未理順。首先，國有企業(yè)所有者角色明顯缺位，國有產(chǎn)權主體在明晰產(chǎn)權的口號之下實質產(chǎn)權界定模糊不清。從法律上而言，國有產(chǎn)權歸全民所有，但沒有任何個人或政府機構有權提出國有企業(yè)剩余索取權歸自己所有，同時亦沒有對國有企業(yè)的虧損實質性承擔責任的個人與政府機構。因此，盡管每個公民均為國有資產(chǎn)的最終所有者，但卻沒有任何激勵約束機制能夠真正促使其所有者監(jiān)督國有企業(yè)提高整體企業(yè)經(jīng)營效率。其次，一個有效而并非強大的政府機構是任何成功改革有望實現(xiàn)的基本前提，政府能力的增強則是市場有效運轉的必要條件，政府必須對不斷出現(xiàn)的市場經(jīng)濟交易及其相關爭議的性質進行裁決，這意味著政府的責任更大程度上在于建立一套完善的法律與法規(guī)或規(guī)制體制。與此同時，政府必須管理關鍵的宏觀經(jīng)濟變量，并確保經(jīng)濟與投資政策不被超出合理期限的限價或補貼所扭曲，亦即，政府必須處理稅收及其分配，以提供最低的社會服務與福利保證而保護市場經(jīng)濟變遷過程中容易遭受傷害的利益相關主體。簡言之，政府作為社會經(jīng)濟管理者的職能在于規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展目標與戰(zhàn)略和協(xié)調(diào)各種經(jīng)濟主體之間的利益關系以及使各種經(jīng)濟關系服從于社會整體利益。但就中國國有企業(yè)中的政企關系而言，中國政府往往在國有資產(chǎn)所有者與社會經(jīng)濟管理者之間發(fā)生職能與角色的錯位，并導致國有資產(chǎn)在實際運營中往往過于追求企業(yè)利潤與就業(yè)水平、福利標準與社會穩(wěn)定等多重社會管理目標。再次，中國政府與國有企業(yè)之間委托代理的鏈條較長且結構復雜，其間的委托代理風險及相關激勵與約束問題一直都是困擾中國國有企業(yè)改革的難點�？傊�，中國政府作為國有資產(chǎn)管理的代理人，在向市場經(jīng)濟轉軌的進程中，其職能與角色的轉換將是必然，但改革時至今日政企仍然遠未分離，亦正因如此，中國國有企業(yè)的治理整體上便體現(xiàn)為一種政府主導模式。就此而言，現(xiàn)時的政企關系業(yè)已成為中國國有企業(yè)治理改革進一步深化的明顯障礙。

　　此外，作為國有企業(yè)治理改革及其深化的另一重要組成部分，市場體系發(fā)育的成熟與否將直接影響企業(yè)治理模式的演化進程及其治理效率，其中，政府的角色應是市場體系的培育者與維護者。但在中國經(jīng)濟轉型時期，鑒于傳統(tǒng)行政干預體制的思維慣性，中國政府在市場體系的培育進程中時常發(fā)生職能越位，突出表現(xiàn)為常常過分強調(diào)行政干預對市場的替代作用而忽視市場自身的導向功能，因片面強調(diào)政府在替代市場機制方面的作用，政府有時在一定程度上不僅沒有積極培育市場反而限制了市場的作用，甚至完全以行政力量替代市場機制。這種片面的干預方式不僅沒有能夠更好地大力推進市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，反而尚帶來了諸多不良后果。一方面，轉型時期，政府常常將宏大的發(fā)展計劃強加給市場體系，使原本就發(fā)育不全的市場機制難以完善，從而其難以實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，另一方面因市場途徑受阻，微觀經(jīng)濟主體常常轉而投資于非市場活動而尋求政府行政轄區(qū)之內(nèi)及其后的直接與間接利益。鑒于行政力量對市場機制的限制或替代，中國現(xiàn)有的市場體系整體發(fā)育尚顯得相對稚嫩與緩慢，無論公司控制權市場與經(jīng)理市場抑或勞動力市場與產(chǎn)品市場及債權市場等企業(yè)市場治理機制的發(fā)育均不同程度地體現(xiàn)了這點，而市場體系發(fā)育的稚嫩與遲緩或企業(yè)市場治理機制功能的相對弱勢無疑又強化了中國國有企業(yè)治理的政府行政主導模式。因此，糾正政府在市場體系培育過程中的職能越位是深化中國國有企業(yè)治理改革中的必要之舉。

　　而且國有企業(yè)治理是多項必要制度的優(yōu)化配置與互補，而非僅僅限于單項或某幾項制度安排，中國國有企業(yè)治理改革的實踐亦業(yè)已證明，政權單極主導的治理效率并不令人滿意。因此，中國政府如何理性地超越自身利已動機的趨使與削除不合理的政績方式以及加強相關的法律法規(guī)等約束機制的功能，以糾正其在政企關系中的角色錯位與在市場體系培育中的職能越位，將是中國國有企業(yè)治理改革深化的基礎與關鍵。

　　二、正確定位國有企業(yè)治理中的政府治理邊界

　　就中國國有企業(yè)治理而言，政府治理邊界正確定位的實質在于明晰中國政府在國有企業(yè)治理中的職能范圍、責任分擔與權利分配及其對國有企業(yè)權責利劃分產(chǎn)生效應的界限。在當前所處的歷史發(fā)展階段之上與現(xiàn)實國情之下，中國政府將成為培育市場與推動國有企業(yè)治理改革的主導力量，但鑒于中國政府與既有經(jīng)濟體制的利益共生關系，其培育市場力量并推進中國國有企業(yè)治理改革的過程將是一個兩難且充滿矛盾與沖突的過程。亦正因為如此，正確定位或重新定位中國國有企業(yè)治理尤其在其改革深化中的政府治理邊界顯得尤為重要。

　　一般而言，政府的目標函數(shù)是多元的，包括實現(xiàn)充分就業(yè)、推動經(jīng)濟持續(xù)增長、控制人口總量、改善生態(tài)環(huán)境、合理配置資源、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展以及保證整體經(jīng)濟社會和諧發(fā)展與政治穩(wěn)定等多重目標，且其各種目標函數(shù)之間的關系亦十分復雜。從理論上講，就國有企業(yè)而言，其所有權代表在國家（或政府），其理應以國家（或政府）的目標為出發(fā)點，而不當以純粹的商業(yè)利益目標為價值導向。正因為如此，在典型的西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家中，國有企業(yè)存在與發(fā)展的目的不在于其商業(yè)性或盈利性，而在于其在政治、社會與經(jīng)濟等多個層面的復合服務性功能，抑或，在以私有制為主體的市場經(jīng)濟國家中，國有企業(yè)只是政府籍以實現(xiàn)

　　但隨著中國國有企業(yè)治理改革的推進，中國政府與中國國有企業(yè)之間既定的權責利劃分或分配狀態(tài)隨之發(fā)生改變。作為一種制度變遷，改革實質上是權利與責任在各種利益相關主體之間的重新劃分與再分配過程，亦即對既定權力與利益格局以及相關責任擔負的調(diào)整。對政府而言，此即體現(xiàn)為伴隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善，其原有的一部分權力和利益將受到削弱、沖擊與調(diào)整或不斷邊際修正。因此，政府培育市場及其力量的過程在某種程度上而言即是削弱其既有權力與利益的過程，這無疑需要政府具有進行自我權責利邊際修正革命的勇氣與決心。但是，國有企業(yè)治理改革的深化亦決非通過政府的放權讓利即能夠完全實現(xiàn)，盡管這亦是非常重要的必要條件之一。因為，對國有企業(yè)治理改革而言，政府既是權利與職能被調(diào)整的對象，但與此同時，其又是主導與實施各種改革方案與措施的關鍵主體，國有企業(yè)的治理改革其實自始至終皆離不開政府的積極參與。在改革實踐中，有關國有企業(yè)治理改革的具體措施及不同模式的選擇相當部分是由行業(yè)主管部門與地方政府及相關的行政職能部門主導與具體操作予以實施的，而行業(yè)主管部門與地方政府以及相關的行政職能部門同國有企業(yè)之間在改革問題上所形成的這種必然聯(lián)系亦即決定了其對國有企業(yè)干預的必然性。因此，無論怎樣強調(diào)政企分開，只要賦予行業(yè)主管部門與地方政府及相關的行政職能部門在國有企業(yè)治理改革中的這種主導與參與改革的地位與職能，政企職責充分分開即難以實現(xiàn)。抑或當國有企業(yè)改革具體方案的制定需要主管政府主導或參與并且需用行政力量來予以推動之時，政府主管當局以其自身的價值觀偏好與利益趨向選擇國有企業(yè)經(jīng)營管理人員、干預國有企業(yè)的改革與經(jīng)營必然成為理所當然之事。尤其在國有企業(yè)體制中尚沒有形成有效的內(nèi)外約束機制的條件之下，政府主管當局對國有企業(yè)實施外部和內(nèi)部的監(jiān)督與約束本身亦是必要之舉，但問題又在于這種監(jiān)督與約束在實踐中卻往往轉化為行政主管部門對國有企業(yè)重要決策的否決權與直接干預權。因此，既有政企分開的改革事實上在很大程度上使政府陷入一種充滿矛盾與沖突的兩難困境，即企業(yè)體制的改革和經(jīng)營機制的轉換需要政府尤其是行業(yè)主管部門與地方政府的參與，但政府的參與卻又常使政企關系難以得到實質性的分離。

　　人們既往常常將過去政企難以分開的原因僅僅歸咎于政府不愿實質性放權，誠然，具有這方面的原因，但除開政府實質性放權這單一方面的理由之外，從接受權利的一方即國有企業(yè)來看，其本身亦具有對政府依賴的愿望與依賴的充足理由，此理由即是在政府下放權利的同時，應當將本應自己承擔的責任與義務從國有企業(yè)中給予切離，如果政府不從國有企業(yè)將不該由國有企業(yè)承擔的責任與義務切離，則國有企業(yè)則有理由只負盈不負虧。國有企業(yè)虧損甚至破產(chǎn)，最終受到?jīng)_擊的則是社會穩(wěn)定與國計民生，此即眾多國有企業(yè)所持有的坦然尋求政府庇護的最為有力的一張底牌。因此，往往對于經(jīng)營良好的國有企業(yè)而言，政府退出得越多越徹底，其得到的權利亦即越多越充分，而對于虧損與破產(chǎn)的國有企業(yè)而言，則恰恰相反。亦正因如此，在實踐中，越是虧損嚴重與瀕臨倒閉的國有企業(yè)，越是不希望政府退出，否則其則難以得到各種“安定團結優(yōu)惠券”以及其它相關恩惠與蔭護。既往長期虧損無望的國有企業(yè)之所以大量存在，其成因在很大程度上即在于政府賦予了國有企業(yè)一種本不該由其承擔的諸如社會保障等各種職能與就業(yè)等各種目標。

　　建立現(xiàn)代企業(yè)制度是中國國有企業(yè)治理改革的重要目標，政企分開則是這一重要目標得以有效實現(xiàn)的必要條件，但如果說其含義在于政府在國有企業(yè)經(jīng)營中完全退出，則其必然是一個不能完全實現(xiàn)的目標，除非國家在法律上放棄或事實上失去了國有企業(yè)的所有權，因此，政企分開并非讓政府對國有企業(yè)撒手不管，而是要分清政府與國有企業(yè)各自的職責與權利。就此而言，政企分開的實質在于政府對其在國有企業(yè)治理及改革中的權責利或治理邊界進行重新定位與正確定位，其要義在于政府應將本由政府承擔的責任與義務從國有企業(yè)中分離出來，并為國有企業(yè)的治理及其改革培育與創(chuàng)造良好的環(huán)境，且將國有企業(yè)本應享有的經(jīng)營管理與相關利益分配等權利還給國有企業(yè)。就職能而言，中國政府當前在國有企業(yè)治理及其改革中的重點應在于下述幾個方面。其一，繼續(xù)堅持“有進有退，有所為與有所不為”，從戰(zhàn)略上調(diào)整國有企業(yè)經(jīng)濟的整體布局；其二，進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革，促進國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立與完善，尤其要重視建立與健全國有企業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)權制度；其三，以政府自身的機構改革與職能轉換為重點，切實推進國有企業(yè)治理改革與發(fā)展的深化，政府轉型的實質即在于重新定位與明確政府的治理邊界；其四，以建立宏觀調(diào)控體系為重點，培育并引導市場體系的成熟與完善，以加強市場治理機制的激勵與約束功能；其五，以建立全面與優(yōu)化的社會保障體系為重點，為國有企業(yè)治理的改革與發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境；其六，進一步促進與完善國有企業(yè)經(jīng)營者選擇與任聘的市場化，并以此作為國有企業(yè)制度與管理創(chuàng)新的基礎與源泉；其七，強化國有企業(yè)改革中各種利益相關主體權責利機制的重構與優(yōu)化。

　�。ㄗ髡撸簢廊羯�，摘自：學說連線網(wǎng)）

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