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本報(bào)記者 李明三 北京報(bào)道
今年“兩會(huì)”期間，國(guó)家環(huán)保總局前副局長(zhǎng)、政協(xié)常委汪紀(jì)戎在大會(huì)發(fā)言，建議建立生態(tài)補(bǔ)償整體框架。
她的設(shè)想是，通過(guò)上級(jí)對(duì)下級(jí)、國(guó)家對(duì)地方的縱向公益補(bǔ)償，區(qū)域之間、上下游之間
橫向利益補(bǔ)償和對(duì)資源要素管理進(jìn)行部門(mén)補(bǔ)償?shù)热N方式，逐步實(shí)現(xiàn)全方位、全覆蓋、全過(guò)程的生態(tài)補(bǔ)償。
“到今年8月，我們就可以拿出一個(gè)最終的書(shū)面成果。”3月22日，國(guó)家環(huán)保總局政策研究中心副主任任勇對(duì)記者說(shuō)。
作為“中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策研究”課題組負(fù)責(zé)人，任勇透露，研究成果將作為政策建議直接提交國(guó)務(wù)院。
政策構(gòu)想
“從我們調(diào)研的情況來(lái)看，地方對(duì)政策的需求非常強(qiáng)烈。”任勇說(shuō)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，現(xiàn)在是上升到國(guó)家政策層面進(jìn)行整體考慮的時(shí)候了，首要的是界定責(zé)任主體。“主體界定不清，政策就缺乏針對(duì)性。”
按照他的構(gòu)想，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象凡是屬于公共物品的，政府要承擔(dān)主要責(zé)任；市場(chǎng)產(chǎn)品的責(zé)任主體則比較明確，由開(kāi)發(fā)者承擔(dān)。
任勇設(shè)想，將生態(tài)補(bǔ)償分成以下幾大領(lǐng)域：重要的生態(tài)功能區(qū)、大江大河(七大流域)、中小流域、661個(gè)城市飲用水源保護(hù)區(qū)、自然資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的歷史遺留問(wèn)題。
“這些領(lǐng)域不存在孰先孰后、誰(shuí)輕誰(shuí)重的問(wèn)題，根據(jù)問(wèn)題的難易和迫切程度，我們建議城市飲用水源地、中小流域和資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的生態(tài)補(bǔ)償，可以先行開(kāi)展。”任勇說(shuō)。
他建議，國(guó)家應(yīng)該盡快審批《生態(tài)功能區(qū)劃》。“十一五”規(guī)劃綱要根據(jù)資源環(huán)境容量劃出優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四大功能區(qū)。“如果區(qū)域劃分不能明確界定，地方工作就沒(méi)有靶子。”在任勇看來(lái)，功能區(qū)劃定以后，地方干部政績(jī)考核也要隨之改變，一系列相關(guān)政策都要配套上去。
但是，對(duì)于僅依靠行政手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，汪紀(jì)戎還是心存疑慮。她的理由是，破壞生態(tài)的行為很大程度上源于一些地方的政績(jī)沖動(dòng)；進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)由于部門(mén)分割、空間分散、行政色彩濃厚，管理成本趨高，往往難以到位；且補(bǔ)償受益者與責(zé)任主體脫節(jié)；多渠道的補(bǔ)償辦法又不與生態(tài)績(jī)效直接掛鉤，投入效果大打折扣。
如何建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，汪提出四點(diǎn)建議：一是建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w框架，以多種補(bǔ)償方式、手段和途徑，逐步實(shí)現(xiàn)全方位、全覆蓋、全過(guò)程的生態(tài)補(bǔ)償；二是調(diào)高中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付直接用于生態(tài)保護(hù)的比例，加大對(duì)限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的支付力度；三是對(duì)西部輸出的資源、能源征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，設(shè)立西部生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金，重點(diǎn)用于補(bǔ)助資源、能源開(kāi)發(fā)后的生態(tài)修復(fù)；四是修改環(huán)保法，理順環(huán)保基本法和其他環(huán)境資源法律、法規(guī)之間的關(guān)系，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完善的自然資源生態(tài)利益補(bǔ)償制度，規(guī)范各級(jí)政府的行政行為。
“生態(tài)補(bǔ)償既有政府手段，也有市場(chǎng)手段，但整體上要有一個(gè)合理的規(guī)劃。”任勇總的設(shè)想是，政策框架一定要在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大盤(pán)子內(nèi)去考慮，才能為主流所接受，具備可行性、可操作性。
地方探索
在國(guó)家環(huán)保總局考慮對(duì)國(guó)家現(xiàn)有補(bǔ)償政策進(jìn)行整合的同時(shí)，各地政府也在轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行適度探索。
“國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)答復(fù)我，將抓緊研究并盡早啟動(dòng)官?gòu)d、密云水庫(kù)上游的水權(quán)分配試點(diǎn)工作。”3月23日，來(lái)自張家口市的全國(guó)人大代表白俊杰在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，這是一項(xiàng)沒(méi)有先例的開(kāi)創(chuàng)性工作。
任勇證實(shí)了白俊杰的說(shuō)法，“現(xiàn)在，北京市政府正在與有關(guān)方面商討建立長(zhǎng)效的、機(jī)制化的補(bǔ)償辦法。”
白俊杰曾任張家口林業(yè)局局長(zhǎng)，現(xiàn)任職于張家口市政協(xié)。去年“兩會(huì)”期間，他就提出了“建立張家口環(huán)北京水資源保護(hù)與長(zhǎng)效利用機(jī)制”的建議。
作為北京城市用水的水源地，張家口從2003年起轄區(qū)內(nèi)五大水庫(kù)連續(xù)三年向官?gòu)d水庫(kù)和白河堡水庫(kù)集中輸水，三年累計(jì)輸水2.592億方，其中大部分都是壓縮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的灌溉用水。
“以目前0.15元/立方米的最低水價(jià)計(jì)算，這五座水庫(kù)(共有職工300多人)去年直接經(jīng)濟(jì)損失750萬(wàn)元。” 白俊杰說(shuō)，按入庫(kù)水量0.1元/立方米的水費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這些水庫(kù)難以維持正常運(yùn)行。
由于地處水源上游，張家口許多工業(yè)項(xiàng)目不能立項(xiàng)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制，但多年來(lái)他們幾乎沒(méi)有從北京得到任何補(bǔ)償。1995年，北京才開(kāi)始向承德、張家口支付水源涵養(yǎng)林保護(hù)費(fèi)，每年200萬(wàn)，現(xiàn)在提高到了1800萬(wàn)，給張家口的水土保持費(fèi)用也增加到800多萬(wàn)。
白俊杰提出的補(bǔ)償方式是明確初始水權(quán)，上下游通過(guò)協(xié)商，對(duì)水權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。上游的農(nóng)業(yè)灌溉用水轉(zhuǎn)讓給下游成為工業(yè)和生活用水以后，上游農(nóng)民即能以這種方式取得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
“從這個(gè)意義上說(shuō)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅僅是一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策，也是解決社會(huì)公平、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的一個(gè)重要手段。”中國(guó)水利水電研究院水資源所博士沈大軍說(shuō)。
與北京類(lèi)似，通過(guò)政府間協(xié)商進(jìn)行的小流域補(bǔ)償，在各地普遍存在。比較成功的如負(fù)責(zé)給廣州、深圳和香港供水的東江流域，協(xié)調(diào)建立了流域上下游區(qū)際生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，廣東省每年拿出1.5億元，交給上游江西省尋烏、安遠(yuǎn)和定南三縣，用于東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
浙江則制定了《生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》，對(duì)補(bǔ)償對(duì)象、區(qū)域、補(bǔ)償辦法，都做了明文規(guī)定，除了政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，還開(kāi)發(fā)了水權(quán)交易、異地開(kāi)發(fā)等市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制。
“這里面有很多好的做法。”任勇特別贊賞浙江的實(shí)踐，“但是如果中央沒(méi)有一個(gè)法律依據(jù)和政策依據(jù)，下面很難有突破性的進(jìn)展，特別是涉及到跨界的問(wèn)題，中央不搭建政策平臺(tái)，地方困難重重。”
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