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近幾年來，隨著經濟建設的快速發展，市縣的政府性工程建設的規模越來越大，投入的資金也越來越多，每年用于基本工程建設投資額高達數萬億元之巨，這對擴大內需，拉動和繁榮地方經濟的發展無疑起到了積極作用。但是，在工程建設熱火朝天的繁榮背后，與國家工程建設中存在的問題如出一轍，同樣出現了一些令人憂慮的不和諧音符。一方面不少地方每年都要投入大量的資金用于工程基本建設，但另一方面工程建設投資的效益和工程質量卻差強人意，重復建設、高估冒算、挪用資金、損失浪費、揮霍貪污、“豆腐渣”工程等現象
比比皆是，給國家、集體資產帶來了嚴重損失，嚴重影響了黨風廉政建設，敗壞了社會風氣，在群眾中也造成了不良影響。很顯然，這暴露了政府主管部門在工程投資建設領域缺乏嚴格規范的管理及存在著漏洞，同時也說明政府在工程投資及工程建設管理制度上還需不斷完善和改進。因此，研究問題的成因和尋找解決問題的對策和方法迫在眉睫，十分必要。下面從政府工程建設管理方式上存在的問題和弊端從審計角度上作一些分析和探討。
一、市縣政府性投資工程管理的現狀
改革開放以來，市縣政府投資工程管理方式也同國家投資工程管理方式一樣進行了一系列改革，不少地方建立了項目法人責任制和資本金制，實行了工程招投標和工程監理以及合同管理等制度，應該說取得了一定成效，但總體上看，與建立社會主義市場經濟的要求還不相適應，在投資項目管理體制上和管理方式上還不盡如人意，投資效益低、工程質量差、安全事故多、浪費現象重。目前市縣政府性投資工程存在的主要問題可以作以下歸納：
（一）管理責任主體沒有得到很好的落實，責任體系不健全。不難看到，現在建設工程項目“投資、建設、監管、使用”多位一體，項目管理體制和管理方式存在著“各自為政，多頭管理”、“政出多門，令出多音”，“各負其責”又“不知誰最后負責”，政企職責混亂、交叉，業主眾多且分散的問題相當突出。不少地方工程建設一般都要從政府有關部門抽調“精兵強將”組成工程建設（臨時）管理機構，如從規劃、建設、交通、園林、監察等部門抽調部分人員組成“某某工程指揮部”，負責管理某項工程的具體實施已經成了約定俗成的所謂“高度重視”的“習慣”和“潛規則”。但由于這些單位或部門臨時抽調的工作人員，并非專業人士，專業化管理的知識與經驗相當匱乏，“兵”不精“將”不強，往往是“臨時抱佛腳”或“趕鴨子上架”。有些部門和有些人對工程建設簡直一竅不通，也不得不“硬著頭皮”去“沒有金剛鉆也攬瓷器活”。這些與其說是在認認真真在管理，還不如說是在徒有虛名搞形式。于是，項目在建時這些不懂裝懂的“管總”，不是心不在焉，就是瞎指揮、瞎折騰的“以勢壓人”，一旦工程質量、安全施工出現問題，追究其領導責任時不是勇于承擔責任，而是一推三不知的互相推諉，甚至“縮頭縮腦”的不見蹤影，往往以“臨時性質”而“高高舉起，輕輕放下”的法不責眾。由此，工程管理有職無責的沒有責任心，工程管理成了“誰也說了算，誰也說了都不算”的既負責又不負責的“管理”。“外行領導內行”，導致“每次工程都有新面孔，每次工程都要交‘學費’”，經驗教訓不相互“拿”來借鑒，而是“只有一次教訓，沒有二次經驗”，大量“學費”似乎“不交白不交，交了也白交”，管理水平難以恭維，工程質量可想而知。如某市道路工程與路邊綠化景觀工程，分別由交通、公安、電力、園林等部門“高度重視”，各司其職，但我們在履行審計該工程項目時，竟發現道路施工中將土方、淤泥外運，而綠化施工中又外購大量土方，僅土方一項就造成資金浪費一百多萬元的“低級錯誤”，真是令人難以置信。同時還發現由于道路、通訊、電力、信號燈施工“各自為戰”，停工、窩工現象比較嚴重，造成資金的浪費和工期的延誤。按理說，這些問題本應該完全可以杜絕和避免，但問題還是出現了。當提及問題時，張三說沒經驗的“摸著石頭過河”；李四講無須大驚小怪的“實屬正常”；王二曰可以理解的“難于避免”……失職、瀆職后還振振有詞，言之有理，真是豈有此理，令人匪夷所思。再加上一些工程立項時就缺乏科學論證，“屁股決定腦袋”，項目實施過程中又存在隨心所欲，好大喜功的重形式、輕實效等諸多問題，工程建成后難于發揮應有的使用效益和作用，造成國家財力和資源的浪費。
（二） 缺乏內部制約和外部有效監督，制度成了“聾子的耳朵——擺設”。一些政府投資工程雖有預算，但由于使用單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責任與利益分離。使用單位受自身小團體利益的驅動，一些單位和部門爭項目、爭資金，把工程作“誘餌”，往往是工程不大，“釣魚”不少，工程普遍存在著“預算超概算、決算超預算、建設超規模、裝飾超標準”等現象。如某市體育中心在立項批文中概算為2.1億元，可在竣工決算時總投資竟為3.3億元，超概算63%，原因是在實施其體育館、體育場、游泳館等主體工程的施工中巧立名目，在補地安置、工程裝飾、廣場景觀、設備器具等實施中擅自“加碼”，任意增加費用，增加項目，擴大規模，提高檔次，最后“半拉子工程——擺著呢，你看著辦”，結果是工程資金“你給也得給，不給也得給”，造成資金無節制的嚴重失控和損失。不僅如此，由于機構內部決策、財務、技術等制約機制不健全、不完善，職能部門又難以“插手”嚴格監督，管理失之過寬，工程建設中的違法、違規等問題也很難得到及時糾正和制止，有些人便鉆“誰也管，誰也不管”的空子，有“好處”時一齊上，有責任時一起讓，假公濟私，貪污浪費，出現了“大樓‘站’起來，干部倒下去”等腐敗現象。
二、市縣政府性投資工程管理的對策
目前，政府投資工程不僅管理模式上存在缺陷，而且監督機制還不夠完善，政府投資工程處于“重建設、輕管理，少論證，無評估”的狀況。盡管紀檢、監察、計劃、財政、建設、審計和工程項目的使用部門等都對政府投資工程運作過程進行了監督，但在實際的管理中由于是多頭監管，難免出現監管不到位、監管成本高、監管效果差、制度不健全、責任不明確、措施不落實的現象；盡管一些地方對政府投資工程管理從可行性研究、項目決策、項目設計、工程招投標、項目施工、工程竣工、驗收交付等方面試圖高度集中管理，但仍然沒有擺脫以負責市政工程建設為主，其它政府投資工程項目建設基本上還都是由政府各職能部門“自行了斷”的局面，總體上還是“穿新鞋走老路”，難于走出以臨時性、分散性和自營性的管理“泥潭”，其管理模式和方法無疑是小生產的“小作坊”在建設領域的反映。
為了改革政府投資工程管理方式，提高財政資金的使用效益，有效杜絕工程領域腐敗現象的發生，也為了解決以往政府投資工程分散管理存在的弊端，提高工程項目管理水平，很有必要對現行政府投資工程管理模式進行改進。
筆者以為，對于長年有政府投資工程建設任務的，且有相應建設管理水平和能力或有特殊要求的專業部門，如規劃、國土、交通、水務、公安、教育等部門的政府投資工程可暫由其繼續建設管理，但要加強監督；對政府投資的市政工程、“一次性業主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部納入有關行政主管部門集中統一管理，取消政府投資工程“一次性業主”的管理，實行工程建設“代建制”（“代建制”是指專業的工程管理機構），依靠專業人士，代行業主職責：對工程項目實行專業化的管理；參與編制政府投資工程的中長期建設規劃和年度計劃；參與或主持投資建設工程項目的前期工作；根據計劃下達政府投資工程項目；組織施工圖紙設計與審查；編制項目預算，并分別報有關部門審批；負責項目的施工報建、招標投標、委托監理、簽訂合同、質監登記、安監登記等施工準備工作；負責項目施工全過程的協調和監管；負責編制項目的結算、竣工決算并送審；組織有關單位進行工程竣工驗收，辦理產權登記和資產移交手續等。這樣不僅可以發揮專業人才的經驗優勢，提高工程項目管理水平，使“質量、投資、工期”的三大控制得到有效控制，保證政府投資工程的效益，而且其專業化管理相對集中，與經濟發展規律相適應，又將“建、管、用”三者分開，可減少“誰都管，誰都不管”的“各自為政”，杜絕腐敗現象的產生。實踐證明，這一方法切實可行，行之有效。某市試行政府性工程建設“代建制”二年以來，無論是從工程管理、工程質量，還是從工程效益、工程安全等方面，集中管理明顯優于分散管理、多頭管理，并取得了顯著效果，減少和挽回建設資金一億多元，同時還節約了大量管理成本支出。可是，令人遺憾的是，對于工程建設人們總是習慣于認為是建設單位和施工單位“誰建誰負責”的分內事，往往忽視或拒絕“代建制”在工程建設中的作用。這種認識上的誤區，致使許多工程管理自以為是，雜亂無章。
誠然，工程“代建制”還是近年來的“新生事物”，行事過程中肯定還有這樣那樣的不足。目前，不少地方工程“代建制”正在起步或還在嘗試過程中，“權力”一般只具有工程管理職能，不具備政府投資職能和投資管理職能，即不負責項目的立項，不負責建設資金的撥付和結算等。因此，要促使其健康發展，必須明確職責，同時還要有相關的配套和約束機制，財政、審計、紀監等部門也不能由此而“馬放南山，刀槍入庫”，以防止建筑工程建設權力高度集中而產生新的問題。
——財政部門要認真履行財政投資工程建設的監管和評審職能，加強財政資金用于工程基建的監督力度，認真探索、改進和完善政府投資監管的方式、方法，凡有政府資金投入或其它財政性資金投入的建設項目，都必須做好工程的概算、預算、工程款撥付和結算以及竣工決算等的一系列審查工作，所有的基礎設施項目和建設項目單位都要落實建設項目的財務資金管理責任制，對政府性投資工程進行客觀、公正和專業性評審，切實追蹤問效，規范財政資金投資行為，在財政改革和投資體制改革中當好政府參謀，發揮助手作用，促進政府性投資工程科學決策，提高其財政工程預算資金的使用效益。
——審計部門不僅要對工程造價等進行審計，而且要對項目的立項、征地、拆遷、設計、招投標、施工、監理、竣工等進行全過程的監督，避免有些社會中介機構只對工程造價進行審計或出于營利的目的，“屁股”坐錯“板凳”、“有奶便是娘”的見利忘義，惟利是圖，惟命是從，任人擺布，充當聽人使喚的“店小二”，甚至是“拿了人家手短，吃了人家嘴軟”，竟然投人所好，取悅于人地昧著良心，毫無原則的弊端。國家審計署2003至2007年審計工作發展規劃明確指出：要逐年加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。可以說，政府性工程是財政投資的“大頭”，其工程效益審計也應是審計的重中之重，不少地方的審計部門在開展效益審計中也已經積極開展政府基建工程的效益審計，但力度還不夠，審計面還不廣，工程審計社會中介機構審計的多，審計部門審計的少。某市審計部門在開展政府工程審計工作中雖取得了一定成效，摸索了一定經驗，但由于受“人手缺、技術乏、審計經費少、其它審計任務重”等原因，無奈是力不從心，政府工程審計只好“象征性”的“點到為止”，審計僅占政府工程總量的8%，今年雖準備加大審計力度，但也只能完成工程總量的12%，其余大多數工程審計不得“讓位”于社會中介審計“搞定”。顯然，審計部門的缺位、少為對工程監督十分不利，也是造成政府工程監管失控的很重要原因之一，這方面應引起我們的高度重視，有待得到進一步改進和加強。一是繼續鼓勵社會中介機構參與政府工程審計，但要嚴肅行業紀律，規范從業行為；二是審計部門理應“首當其沖”，在政府性工程審計中當“主審”，強化審計監督。政府部門要結合工程監督和存在問題的現狀，給審計部門增加人手，配備力量，讓其在政府工程審計中“扮演”主角，發揮審計監督的作用。
——紀律監察部門也要對政府投資項目完工情況進行切實有效的監督，從黨風廉政建設的高度治理工程建設領域中的貪污腐敗問題，下大氣力督促政府和有關部門建立和落實相應的項目評估制度、績效審計制度、項目工程質量制度、工程廉政建設制度、責任追究制度等。這些制度的落實，無疑將提高投資決策水平、提升項目管理水平以及項目的事后控制和監督作用的正常發揮，減少損失浪費，避免“大樓‘站’起來，干部倒下去”等腐敗現象的發生。
總之，隨著經濟的快速發展，政府工程將處在高速發展時期，擺在我們面前的一個重要問題就是如何管好、用好來之不易的建設資金，如何有效控制工程造價，遏制“工程腐敗”，減少損失浪費，謀求最大投資效益，對納稅人負責。事實上，要使政府投資項目健康發展，需要各個部門乃至整個社會的共同努力，不斷改進管理方法、不斷完善管理制度、不斷提高管理水平。惟有這樣，才能有效減少和避免政府工程建設中存在的問題，才能使“民心工程”體現民意，“實事工程”體現實效，“放心工程”讓人放心，“陽光工程”充滿“陽光”。 （作者：江蘇省張家港市審計局 朱建中）
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