創新 實踐 人才——記深圳市效益審計工作(06-3-22)

　　眼下，深圳幾乎沒有人不知道連續刮了3年的由效益審計所引發的“深圳審計風暴”；全國審計機關也都在矚目“敢為天下先”的深圳效益審計實踐。

　　深圳自2002年實施第一個政府績效審計項目4年來，共實施效益審計項目(單獨立項)25個；1998年深圳率先設立投資審計局，7年間共審計政府投資800多億元，核減工程款77億元。目前，效益審計成為深圳審計的一項經常性工作，工作量已達到全部工作量的一半左右

(含投資審計)。深圳效益審計在促進政府提高財政資金使用效益上，發揮了重要作用。

　　開春時節，記者走近深圳效益審計，耳聞目睹審計人員的經歷與感受，采訪結束，“創新、實踐、人才”這三個詞跳進我的腦海，揮之不去。

　　創新：推開效益審計之門

　　2002年8月，當柯劍和他的5名同事，在深圳毒熱的烈日下，串街走巷，走訪深圳12家醫院時，他沒想到自己正在吃中國效益審計的第一只螃蟹。

　　這個項目就是深圳實施的第一個效益審計項目——深圳市衛生系統醫療設備采購及使用管理情況審計。這個項目的立項，緣于當年3月深圳市人大會議上，一項某醫院購置4000萬元核磁共振設備預算，被人大代表質疑不節約而暫緩安排，由此引起市審計局注意，決定將其作為效益審計項目。

　　這是一個具有歷史意味的舉動，深圳第一次對政府績效進行評估，也是我國效益審計探索從理論向實務邁出的實質性的一步。對效益審計的探索與實踐，深圳走在了前列。這與深圳客觀環境有關，但最重要的，起決定性作用的內因，還是深圳審計人所具有的創新思維和敢試敢闖、勇于實踐的精神。

　　2001年以陳志剛局長為首的深圳市審計局新一屆領導班子上任，當時，許多人都說審計不好做，范圍越來越窄了。但是，陳局長不那么認為，“我認為關鍵在于決策層的思路，要以新的思路打開審計的空間。這不僅要有高度的責任感，而且要有創新的智慧與激情�！�

　　“個人貪污幾萬元錢要判刑坐牢，可財政資金成百上千萬的損失浪費，卻無人負責。”審計人員在財政資金審計中看到的種種損失浪費現象，讓他們心疼、心寒，促使他們積極尋求一種可以直接對財政資金使用效益進行評價的審計方法，以便利用更加有效的手段，來促進政府規范管理，提高財政資金使用效益。

　　2001年深圳市人大三屆五次會議通過頒布的《深圳經濟特區審計監督條例》第十三條明確規定：本條例所指績效審計，是指審計機關在對政府各部門財務收支及其經濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎上，審查其在履行職責時財政資金使用所達到的效率和效果程度，并進行分析、評價和提出改進意見的專項審計行為。

　　這一概念打破了我國效益審計長期受制于三條“短腿”的僵局。目前公認這三條“短腿”：一是審計對象財政財務的真實性、合法性問題尚未完全解決，效益審計缺乏基礎；二是缺乏評價標準體系，評估缺乏依據；三是缺乏從事績效審計的人才隊伍。這三條“短腿”制約了我國效益審計的開展。而深圳進行了變通創新，從中國國情出發，把效益審計建立在“對財政財務收支真實性、合法性進行審計基礎上”，為進行效益審計打開了通道。

　　2002年，深圳試水第一個效益審計項目———深圳市醫療系統醫療設備采購及使用管理情況審計。2003年初，陳志剛第一次向人大作效益審計工作報告，披露了12家醫療單位6億多元的大型檢測設備存在使用效率不高和閑置的問題。深圳衛生系統認為審計分析客觀，建議中肯，根據審計建議解決了醫療購置經費多頭申請的問題，建立了醫療器械類評審專家資料庫，醫療設備購置開始實行專家評審制度，并著手建立績效評價和考核體系。

　　初戰告捷，大家信心大增。2003年效益審計項目增加到4個，審計項目拓展到預算、公共項目、政府投資領域，如果說第一個項目是試運行，那么新一輪4個項目審計則是正式運行，必須有相對穩定規范的運作思路和框架，有一套模式和章法。于是，陳志剛向市政府申請赴港專門學習效益審計。2003年上半年，陳志剛在香港潛心學習了3個月，寫下了3萬字的調研報告《香港政府績效審計研究與借鑒》。這項成果被有效應用到深圳效益審計實踐之中。

　　注重學習、勇于創新的精神，和敢闖敢試、不懼困難的勇氣，讓深圳人贏得了審計發展的重大機遇。效益審計，這個長期被束之高閣的概念，這扇在中國似乎難以開啟的現代審計之門，終于被深圳人轟然推開。

　　實踐：探索效益審計的實現模式

　　2003年歲末，一份政府效益審計報告，讓深圳平地起風雷。這份報告披露了海上田園風光旅游區等4個政府財政資金項目存在的虧損、浪費問題，媒體曝光后，引起社會極大反響，專家、民眾發表言論，各部門公開表態，時任市委書記的黃麗滿強調，政府投資資金都是納稅人的錢，分分厘厘來之不易，必須精打細算，把有限的資金用在刀刃上。全市掀起查處“財政敗家子”的審計旋風。

　　如今，穿過當年強勁的“風暴”，我走進該局行政事業審計處，走近“海上田園”審計組，與當年擔任項目組長的張周慶處長、主審朱俊怡副處長交談，聽他們講那段刻骨銘心的故事。

　　“真是萬事開頭難啊，但是，難，也得做。”張處長說，當時他是審計現場第一負責人。他說，其實效益審計所有的程序與傳統審計基本差不多，最不同、最困難的就是建立評價標準和評價標準體系的問題。

　　這是制約效益審計發展的第二條“短腿”。深圳在實踐中摸索出一套解決這一問題的辦法。簡單歸納，即用業務指標評價業務數據，用審計對象自己的標準來評價他的績效，學會全方位、多方法地尋找評價所需數據和資料。具體標準：一是法律法規，二是行業標準和規范，三是評價參照對象。

　　審計組全面展開調查，多方面尋找合適的效益評價指標，確定了四方面指標：一是經濟效益指標，因為海上田園虧損嚴重，所以從經濟效益方面進行評價，比較合適。二是可行性研究報告提出的評價指標。經過比較，項目的實際經營成果與可行性研究報告預測的相差很遠，項目績效較差。三是與同行業指標比較。如經調查房價發現，海上田園4折房價為392-2320元/間/天，明顯高于寶安區同行業平均房價261元/間/天水平，處于全市最高檔平均房價470元/間/天的行列，嚴重脫離實際，定價極不科學。四是主管領導以及同行業管理人員評價意見，得到一些對項目現狀更為專業的看法。通過綜合比較分析，審計指出，海上田園旅游區實際投入9．38億元，其中政府直接投資6．67億元，3年累計凈虧損3515萬元，預定8年左右收回投資難以實現。審計報告得到了市政府和市人大的肯定和好評。

　　海上田園只是深圳效益審計項目中的一個實例，4年來，深圳共有25個政府效益審計實例，記錄著他們探索的腳印。這些項目和海上田園項目做得一樣漂亮。他們在實踐中形成了一套趨于規范的做法。

　　深圳效益審計正是在實踐中不斷得以拓展和提高。從2002年實施1個項目，到2003年4個、2004年8個、2005年12個，審計項目不斷增加；審計領域也從最初的專項資金拓展到公共服務、預算執行領域；投入績效審計的力量不斷增加，從當初的4人小組，到現在效益審計工作量達到一半左右。同時，組織各區審計局開展效益審計，到2005年各區局已實施27個效益審計項目。

　　深圳積極探索效益審計的多種形式，還嘗試將效益審計與政府投資審計、預算執行審計、專項資金審計和經濟責任審計等財務收支真實性、合法性審計相結合的“結合式效益審計”。1998年深圳在全國率先成立了政府投資審計機構，對深圳所有的政府投資項目進行全程跟蹤審計。通過審計，對促進加強資金管理、減少損失浪費、提高資金使用效益發揮了很好作用。2005年該局審計政府投資186億元，核減工程款14.17億元。7年間共審計政府投資800多億元，核減工程款77億元。

　　深圳效益審計引起社會極大的關注，在深圳掀起一個個“審計風暴”。2005年，連續刮了3年的“深圳審計風暴”，終于引發一場席卷深圳各部門的“責任風暴”，市委書記李鴻忠要求對審計查出問題追究責任，實行“埋單制”，并形成審計查出問題責任追究長效機制，將其上升到“加強執政能力建設”的高度，后有16人被追究了責任。效益審計在深圳，真正成了促進政府提高財政資金使用效益、提高行政執行力的重要手段。

　　人才：探索效益審計的決定因素

　　人才缺乏，是制約效益審計發展的第三條“短腿”，那么，深圳在發展效益審計過程中，是如何解決這個問題的呢？幾年來，深圳通過加大整合審計資源力度，調整和優化資源配置，培養建立了一支素質較高的人才隊伍，形成能夠高效運轉的工作機制，適應了效益審計工作綜合性、知識性、專業性強的特點，穩步推進了效益審計工作的發展。

　　走到陳渭彬的工作臺，他正聚精會神地埋頭看圖紙，桌面上摞著一堆堆檔案資料。他畢業于

　　陳渭彬所在的投資審計局2001年以前是事業編制，不隸屬市局，2001年市機構改革中整體歸并到市局，通過這樣大運作的整合，一方面使市局獲得一批優質人才，隊伍結構迅速優化。另一方面，也使陳渭彬等一批高素質人才成為國家

　　用審計事業凝聚人心，用具有挑戰性的工作來鍛煉人培養人激勵人；以高效的工作機制鍛煉人，發掘員工最大的潛能；以審計業績來激發員工對職業的自豪感與成就感，發現自己的人生價值；利用各種科學的人事機制和措施，整合資源，穩定隊伍，打造一支精干高效、適應效益審計發展的高素質人才隊伍。這就是深圳審計這幾年所實施的人才戰略。

　　在深圳市機構改革中，為適應加強和改革審計監督的需要，市局爭取設立了兩個副局級專業局：經濟責任審計專業局、政府投資審計專業局，人員總編制達到178名，比過去翻了一番。截至2005年，實有行政編制人員156名(另有10名雇員)，其中，本科以上124名，占79%；高級職稱43名，占28%；35歲以下56名，占35%。2002年至2004年通過公開招聘，擇優錄取29人，其中19人是工程、金融、法律、計算機等專業人才；2005年面向全國公開招聘了7名高級審計師。通過引進競爭機制，實行干部競爭上崗，實行處室雙向選擇，使處室結構優化，通過年終考核評優評先等激勵機制，有效提高員工素質。幾年來提拔處級干部31名，占現有處級干部總數的48%；先后派出三批共41名業務骨干赴