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［摘要］：目前，開展地區黨政領導干部經濟責任審計存在四種思維認知上的誤區，即“等同論”、“擴大論”、“混同論”、“無為論”，產生誤區的根源是由于目前黨政領導干部經濟責任審計在理論上的缺失、立法上的滯后和操作上的失范造成的，對此，應從理論研究、法規建設、審計實踐、人才培養方面防范陷入思維認知上的誤區。
［關鍵詞］：經濟責任審計 認知 誤區 分析
地區黨政領導干部肩負一方經濟、社會發展重任，所謂“為官一任，造福一方”。開展地區黨政領導干部經濟責任審計，其復雜性、敏感性是不言而喻的。由于我們黨和國家沒有制定黨政領導干部政績考核評價標準和具體操作辦法，加上目前我國審計還處于財政財務收支審計階段，開展黨政領導干部經濟責任審計無論在理論上，還是在實踐上都存在諸多問題，特別是開展地區黨政領導干部經濟責任審計目前存在四種思維認知上的誤區，如不及時采取措施加以解決，將嚴重影響黨政領導干部經濟責任審計健康發展和審計機關的形象。
一、目前開展領導干部經濟責任審計，特別是地區黨政領導干部經濟責任審計的四種認知誤區
一是“等同論”。由于過分擔心經濟責任審計的風險，有的地方審計機關將“經濟責任審計定位為財政財務收支審計的人格化”等同于財政財務收支審計，以此來評價領導干部履行職責所承擔的經濟責任。隨著黨的理論的發展和執政理念的更新，從這個層面來評價領導干部經濟責任，特別是地區黨政領導干部經濟責任，顯然是不夠的和不全面的。這也與我們黨和國家將開展領導干部經濟責任審計作為推進政治體制改革、加強對權力的制約和監督、上升為政治層面以及審計機關落實科學發展觀、構建和諧社會，是有差距的。現實中，領導干部，特別是地區黨政領導干部的權力是多方面的，有政治領導權力、經濟領導權力、文化教育領導權力、環境保護領導權力等等。經濟基礎決定上層建筑。經濟領導權力決定文化教育領導權力、環境保護領導權力等等。開展領導干部經濟責任審計，以財政財務收支審計為基礎，財政財務收支效益性審計幾乎沒有開展，不評價經濟效益和社會效果，充其量只是驗證了財政財務收支的真實性和合法性，并以此來評價領導干部經濟責任，有時評價的結果可能與現實情況不符，甚至會得出相反的結論。如一個地區的財政財務收支真實、合法，財政收支結構良好，人們的經濟收入增加，文化教育設施也得到很大改善，但財政收入的增加，同時消耗了大量的資源和付出了慘重的環境代價，我們就很難說這個地區的領導干部領導能力有多么強，政績如何好。
二是“擴大論”。有的認為，“地區黨政領導干部領導一個地區的全面工作，對其開展經濟責任審計，就應該對領導干部履行職責情況進行全面審計”，將地區黨政領導干部經濟責任審計內容和目標無限制的擴大，超出了審計機關審查領導干部所在單位（地區）財政財務收支的真實性、合法性、效益性范圍。這樣做，領導干部經濟責任審計無形中代替了組織人事監察等部門的職能，從而也過分地夸大了領導干部經濟責任審計的作用。如對領導干部經濟責任進行審計評價，有的甚至脫離以財政財務收支審計為基礎，審查行政機關對群眾來信來訪的處理情況，用群眾來信來訪處理率=本年己處理來信來訪件數/本年來信來訪總件數×100%指標，來考核和評價領導干部的群眾觀念和公仆意識。群眾來信來訪的處理情況，一般說來，是納入社會政治形態，對此進行審計和評價，遠遠超出了審計機關的職能范疇。
三是“混同論”。有的開展地區黨政領導干部經濟責任審計，將部門經濟責任混同于地區領導干部經濟責任，認為地方黨政領導干部領導一個地區的全面工作，對部門犯的錯誤也應該負責。這樣做，很容易造成地區黨政領導干部經濟責任審計報告的內容繁雜瑣碎，宏觀性、針對性不強，也讓被審計者很難接受。如有的將政府相關部門會計核算差錯的問題也反映在地區黨政領導干部經濟責任審計報告中。
四是“無為論”。由于開展領導干部經濟責任審計，不僅要審查領導干部所在單位（地區）財政財務收支的真實性、合法性，還要審查其效益性，而目前我國的績效審計還處于探索、專項試點階段，不少地方審計機關還沒有開展效益審計；再加上審計任務重、審計力量不足以及審計人員素質不高等原因，有的因此認為，開展領導干部經濟責任審計，特別是開展地區黨政領導干部經濟責任審計，按現有審計機關的審計能力來說，根本沒辦法開展。現實中，不少地方的審計機關在政府換屆時對黨委、政府和有關部門大批量交辦的經濟責任審計任務，疲于奔命，窮于應付，審計質量很難得到保證，審計風險很大。
二、產生地區黨政領導干部經濟責任審計的四種認知誤區的原因分析
筆者認為，產生地區黨政領導干部經濟責任審計的四種認知誤區的主要原因是，由于目前領導干部經濟責任審計在理論上的缺失、立法上的滯后和操作上的失范造成的。
目前，開展領導干部經濟責任審計的主要理論依據有：
（一）黨的十六大報告所論述的“加強對權力的制約和監督，重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督，加強對人財物管理和使用的監督”、“從決策和執行等環節加強對權力的監督”、“發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”和十六屆四中全會要求的“建立健全領導干部經濟責任審計制度”。
（二）中央紀委十六屆二、三、四次全會公報和中共中央關于《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，都將經濟責任審計納入到源頭治腐工作體系之中，作為從源頭上預防和治理腐敗、推進黨風廉政建設的一項重要工作。
（三）《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》等有關黨的理論。其中《黨政領導干部選拔任用工作條例》明確規定：“對需要進行經濟責任審計的考察對象，應當委托審計部門按照有關規定進行審計”，確立了經濟責任審計在干部選拔任用和監督管理體系中擔負的職責和任務。
以上這些理論只是給開展領導干部經濟責任審計提供了一個方向，開展黨政領導干部經濟責任審計，特別是開展地區黨政領導干部經濟責任審計，究竟通過哪些途經發揮在加強對權力的制約和監督、從源頭上治理腐敗以及干部選拔任用和監督管理方面的作用，怎樣發揮，發揮多大作用，沒有現成的答案，需要在理論上加以研究和探索。
目前，開展領導干部經濟責任審計的主要法規依據有：
一是1999年中辦、國辦印發的《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》（中辦發〔1999〕20號）文件；二是近年來中央紀委、中央組織部、監察部、人事部、審計署等部門下發的一系列關于開展黨政領導干部經濟責任審計的指導性文件。
以上這些有關開展黨政領導干部經濟責任審計的規定、文件，都是法律位階相對較低的部門規章，立法上存在欠缺，且關于黨政領導干部任期經濟責任審計的目標、內容、程序等方面的規定，很多都是從財政財務收支審計中移植過來的，對開展領導干部任期經濟責任審計工作針對不強，同時沒有制訂相應的審計準則和審計評價標準，操作上存在不確定性和隨意性。
三、防范陷入領導干部經濟責任審計，特別是地區黨政領導干部經濟責任審計認知誤區的對策建議
首先，在理論研究上，要導入新的理念。地區黨政領導干部經濟責任審計理論研究要創新思維模式，在落實科學發展觀上下功夫，將增強自主創新能力、推進循環經濟、調整和優化經濟結構、轉變增長方式、提高經濟增長的質量和抗風險能力、建設資源節約型社會、建設生態友好型社會、增強可持續發展能力和構建和諧社會等黨的新的執政理論導入黨政領導干部經濟責任審計理論研究中，突破舊的審計理論條條框框的束縛，重構和再造新的領導干部經濟責任審計，特別是地區黨政領導干部經濟責任審計理論，以適應形勢的發展。
其次，在法規建設上，要把握內在規律。全國人大常委會剛剛通過修訂的《審計法》，對經濟責任審計作了明確規定，目前中央紀委、中央組織部、監察部、人事部、審計署等部門已將研究起草《經濟責任審計條例》列入議事日程，從而確立經濟責任審計的法律地位，經濟責任審計法制建設將取得重大突破，經濟責任審計工作將走上法制化軌道。目前，應加緊著手研究制訂相應的審計準則和審計評價標準，在可操作性上下功夫，把握其內在規律：一是審計程序的獨特性。領導干部經濟責任審計是由紀委、組織人事、監察、審計等部門組成聯席會議或領導小組共同推動和開展的，審計程序與常規審計不同，如審計計劃安排，是根據干部管理、監督工作的需要和黨委、人民政府的意見，由組織人事部門、紀檢監察機關向審計機關提出對領導干部進行任期經濟責任審計的委托，審計機關依法進行實施的。二是審計目標的多樣性和層次性。黨政領導干部經濟責任審計對象分不同部門、不同地區、不同級別，對其審計的目標必然存在多樣性和層次性。就一個地區的黨政領導干部經濟責任審計，他的工作實績體現在各個方面，就經濟建設、社會發展等方面的審計目標，包括各項經濟工作指標的完成情況，經濟發展的速度、效益與后勁，以及財政收入增長幅度和人民生活水平提高的程度；教育、科技、文化、衛生、體育事業的發展，環境與生態保護、人口與計劃生育等；就層次而言，分宏觀審計目標、中觀審計目標和微觀審計目標。三是審計評價標準的不確定性和審計評價過程的綜合性。領導干部經濟責任審計的對象千差萬別，甚至是同一地區、不同的時期，有多種不同的衡量標準，得出的結論會截然不同，但評價過程中要尊重客觀事實和客觀規律，綜合各種因素和運用各種手段和方法，得出相對公平、合理和公允的審計結論。
第三，在審計實踐上，要改進技術方法。開展領導干部經濟責任審計，特別是開展地區黨政領導干部經濟責任審計，績效審計和環境審計是最能揭示地區黨政領導干部顯性政績和隱形政績，最能分清地區黨政領導干部現實責任和歷史責任；計算機審計是解決目前人手少、任務重的最有效途經。要加大績效審計、環境審計和計算機審計在開展黨政領導干部經濟責任審計中的比重，在提高開展地區黨政領導干部經濟責任審計技術含金量上下功夫。同時，審計中要始終堅持以下三個方面的原則：一是全局利益和局部利益的統一。在特定情況下，全局利益和局部利益存在不一致的地方，績效審計、環境審計作為協調全局利益和局部利益的一種重要手段，必須為加強和改善國家對經濟的宏觀調控服務，使一個地方的經濟效益最大限度地與宏觀經濟效益保持一致。二是長遠利益和當前利益的統一。正確處理長遠利益和當前利益的關系，必須堅持當前利益服從長遠利益的原則，一個地方不能只顧眼前利益，殺雞取卵，涸澤而漁，飲鴆止渴，不僅要考慮發展投資少、見效快的產業，而且要考慮投資大、效益長的公共基礎設施和基礎工業的開發與建設，如交通、通信、能源、水利的發展。三是經濟效益與社會效益、生態效益的統一。我國是社會主義國家，在提高經濟效益的同時，必須綜合考慮社會效益和生態效益，包括解決失業問題及提供就業機會的責任、保護生態環境與治理污染的責任，提高職工待遇及技術文化素質的責任，為公共福利慈善事業提供捐助的責任等。
第四，在人才培養上，要注重深度開發。領導干部經濟責任審計對審計干部的素質提出了很高的要求，審計干部不僅要精通財務知識，而且要通曉或至少了解管理學、經濟學、資源環境學、工程技術、法律、計算機等領域的知識。針對政府機構改革后，各級審計機關在編人員大都處于飽和狀態，發展審計隊伍不可能再走審計機關成立之初的人員擴張之路的現狀，當前及今后一段時間內，在領導干部經濟責任審計人才隊伍建設上，必須采取“內外并重、以內為主”的方法，在深度開發現有審計人員的內在潛能上下功夫。所謂“內外并重”，就是在積極引進領導干部經濟責任審計工作急需人才的同時，加強對現有審計人員的培養、開發和使用，使他們符合領導干部經濟責任審計工作的需要。所謂“以內為主”，加強對現有審計人員的培養、開發和使用，是審計機關最主要、最經濟、最有效的選擇。（作者： 安徽省審計廳 潘代廠）
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