破解代表議案變建議困境 人大劃定代表議案格式

　　本報記者 陳 歡 上海報道

　　全國“兩會”結束，各地全國人大代表紛紛離京，一名人大代表匆匆走進寧波大學教授、全國人大代表范誼的房間，“快把那份文件拿給我復印一下，不然明年議案就沒法提了。”

　　這位人大代表著急復印的，就是《關于代表團、代表提出議案和建議、批評、意見的注意事項》。

　　今年，全國人大在這份文件中首次要求：“修改現行法律或者立法項目已經列入本屆全國人大常委會立法規劃和2006年立法計劃的，提出法律案應該同時提出法律草案文本。”而且，這份文件后面還附有今年的立法計劃和明年的立法計劃初步設想。

　　據全國人大有關人士透露，作此要求的目的在于破解代表議案質量不高，不如代表團、專門委員會等部門議案的困境。

　　代表議案哪去了？

　　李邦良(全國

　　事實上，他所遇到的情況并不鮮見。據全國人大相關人士介紹，根據我國相關法律法規的規定，代表議案主要就是要求制定法律，修改現行法律，解釋法律的法律案。比如今年，十屆全國人大四次會議共收到代表議案1006件，其中有1003件是法律案。

　　但是，有些代表提出的盡管也是立法或者修法的“議案”，但由于過于粗疏，缺乏可操作性和針對性等原因，這些“議案”在審查后不會作為正式的議案，而是轉到相關部門作為建議處理。

　　但李邦良可能想不到的是，這些議案盡管已經通過審查，被列為每年的正式議案，但是最終能夠列入立法計劃，并成為法律的卻寥寥無幾。有資料表明，從1979年到目前為止，還沒有代表團和代表聯名提出的法律案被列入議程審議通過。

　　那么，為何最終列入立法計劃的都不是代表議案？每年全國人大期間數以千計的代表議案哪里去了？

　　“因為代表議案的質量遠不如國家機關議案的質量高。”全國人大一位長期負責議案審查的人士表示。

　　“這些議案會轉到相關的部門處理，其中一些有價值的建議可能在立法的時候被考慮。但代表議案列入立法計劃并審議通過，從目前來說還沒有。”上述人士說。

　　根據我國法律的規定，30名以上代表聯名可以提出議案，主席團、全國人大會常委會、全國人大各專門委員會等機構也可以提出議案。因此，最終列入立法計劃的基本上都是這些機構議案。

　　華東政法學院曾專門對八屆、九屆人大立法計劃做過統計。以八屆、九屆全國人大為例，國務院、各專門委員會和委員長會議是最主要的立法議案提出主體。其中國務院最多，44件，占議案總數的58.9%，其次則是人大各專門委員會。

　　“國家機關提出的立法議案，事先基本都經過調研、專家討論等階段，不僅附有完整的法律文本，而且比較成熟。”全國人大法工委人士表示。

　　相反，大多數代表議案都做不到這點。

　　“我們代表平時有自己的工作，只有用業余時間來做議案。而且，代表們平時不在一起，只有開會的時候才聚起來，所謂30人聯名，通常都是一人或數人領銜起草，其他人簽名附議。一個代表的力量，難以和一個國家機關比。”范誼說。

　　代表議案規范化

　　從去年開始，這一情況悄悄有了變化。“代表團先給代表們開了會，要求代表議案的格式必須標準，要有明確的案由、案據和解決辦法。”一名全國人大代表回憶說。

　　到了2005年6月，《全國人民代表大會代表議案處理辦法》出臺，其中第七條明確要求：代表議案應當有案由、案據和方案。案由應當明確清楚，案據應當充分合理，方案應當具體可行。代表提出法律案，最好同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的相關資料。

　　“目的在于提高代表議案質量。”全國人大的相關人士表示。

　　有些代表也已經敏銳的注意到了這一變化，開始有意識地提高自己議案的質量。

　　2004年“兩會”上，范誼就提出議案要求制定《義務教育法》，但只有一個建議而已。2005年開“兩會”的時候，范誼又提出了這個議案，但是經過調研，帶來的議案就附有完整的法律文本。今年，范誼更針對去年底公布的《義務教育法》草案，逐條提出修改建議，附在議案的后面。

　　“幾年代表當下來，水平和意識都提高了。”范誼說。

　　今年全國人大的要求則更加明確：修改現行法律或者立法項目已經列入本屆全國人大常委會立法規劃和2006年立法計劃的，提出法律案應該同時提出法律草案文本。

　　但是，也有一些代表對此提出異議。“修法議案還好，如果是立法議案，一個人根本做不了。”一位全國人大代表說。

　　諸如反壟斷法、國資法這樣的“大”法律，讓單個人大代表制定草案，不管是人力、物力，還是代表的水平，確實都很困難。