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建設社會主義新農村，是切實解決“三農”問題的重大戰略舉措。黨的“十六”大以來，黨中央、國務院下大決心增加農業的投入，提高農業投資在國家基本建設投資、財政預算內資金和信貸資金中的比重，發展農業和農村經濟的新思路、新措施已初見成效。目前，農村經濟形勢出現兩大轉折，一是糧食產量扭轉連續下降的局面，糧食增收已成定局；二是農民人均收入增幅達12%，首次超過城鎮居民收入增長。同時，自2003年開始的農村稅費改革成果顯著，農民減負逾30%。中央財政將每年安排近500億農村稅費改革專項轉移支付資金，全
面支持農村稅費改革力度，為實現“減輕、規范、穩定”打好基礎。可以相信，隨著中央一系列政策的實施，“三農”問題會逐步解決。但是，我們也應清醒的看到，農業基礎設施建設是治國安邦的大事， 存在的問題比較多，“三農”工作具有復雜性、艱巨性和長期性，審計工作如何在建設社會主義新農村中發揮作用是值得我們思考的問題。
一、深入實際搞好農業專項審計調查，分析存在的問題和原因
社會主義新農村建設是一個系統工程，無論在廣度和深度上都有了新的內涵，要深刻理解，科學把握。在目前和今后較長時間，審計機關的工作重點之一是圍繞社會主義新農村建設，加強審計監督，集中反映農村的焦點、難點和盲點問題，提出改進建議，把中央、國務院的惠農政策落到實處。
制約中國經濟長遠發展的問題是農業，農業的重點問題在中西部，中西部的難點在“老、少、邊、窮”地區。通過我們近年來的審計發現，農業資金來源渠道較多，資金性質復雜， 概括起來表現為“三多” 。一是層次多。在農業資金中有中央專項資金，也有省、地 (市)、縣、項目配套資金;二是資金渠道多。資金中既有財政專項資金和金融政策貸款，也有單位、個體、農民自籌資金及其他引進資金;三是管理部門多。資金涉及的項目管理中，農業、林業、水利、生態、土地、民委等部門都在管理項目資金。目前農業資金的管理和使用中普遍存在的問題是：（一)擠占、挪用、借用、滯留、拖欠支農專項資金，改變支農貸款資金投向現象較為普遍。(二)未能按照農業生產的需要及時撥付農業生產專項資金，一些季節性強的農業項目受到影響。(三) 一些項目實施單位執行基本建設程序不規范，存在擅自調整建設內容、工程質量不高、會計核算不規范等問題，重投資、輕管理的現象比較普遍。(四)配套資金少或不到位。（五）部分地區將財政扶貧資金改變為有償使用資金。（六）擅自變更資金計劃，農業綜合開發資金管理使用不嚴。
農業資金的使用和管理中存在的問題在縣一級比較集中，原因主要有：
（一）、財政管理體制不順。現行財政新舊體制雙軌運行，縣級財政上解基數過高（包括向地、市財政上解的財力），留給縣級的自有財力十分有限，造成部分縣級財政基本能夠維持“吃飯”財政，部分縣形成了大收入、小財力甚至赤字財政的局面。雖然上級財政以轉移支付方式將大部分財力劃轉到縣級財政，但都屬于專項資金，具有特定的用途，縣里統籌財力的力度有限。由于財政體制的原因，造成縣級財政經常性收入大幅度減少，在保財政供養人員工資等剛性支出的壓力下，安排其它資金難免會捉襟見肘，這也是縣級財政安排支農資金比例逐年下降的主要原因。
（二）、縣級財政預算安排財政支農支出資金少。部分縣域經濟發展相對滯后，縣鄉財政普遍困難，在地方一般預算支出的總量中，用于行政管理和部門事業費支出占有很大的比例，保工資運轉是第一需要。在財力有限的情況下，個人部分支出的不斷增大勢必造成專項資金投入的減少，農業科技三項費用的安排更是緊之又緊。財政支農資金預算安排增長緩慢，從而造成農業基礎設施建設緩慢，抵御自然災害能力較差，反過來又制約經濟的發展。同時，由于農業投入具有公益性質，項目的社會效益和生態效益相對較高，經濟效益相對低甚至沒有效益，而且很難進行評估或計算，部分地方政府在局部利益驅使下，將農業資金如農業綜合開發資金投向急功近利的產業尋求短期收益，導致對農業投入幅度下降。
（三）、縣級政府各部門管理財政農業專項資金體制不順，職能交叉重疊，效果效益不佳。從目前農業專項資金管理情況看，涉及縣政府財政部門、計劃管理部門及扶貧辦、農業綜合開發辦；行業主管部門又涉及農業、林業、水利、畜牧、農機、科技局等。這些部門的交叉管理和多頭管理容易導致出現如下問題：一是政府宏觀經濟管理部門直接或牽頭管理工程，不利于工程監督管理和盡快實施。如一些縣發改委管理的工程，既負責項目立項，又負責工程實施和管理，不可避免地造成工程管理和監理出現質量問題。二是同一類型項目由多個部門管理，缺乏統籌整合和集中實施的效能，造成資金投入分散，難以形成集中資金辦大事的效果，影響到建設項目投資效果。三是縣級農業主管部門為滿足自身經營需求，普遍開展經營創收活動，這種政企不分的現象，既容易影響行政管理和服務職能的發揮，也不利于建立正常的財政支農資金投入機制。
（四）、重要錢、輕管理，擠占挪用資金、套取騙取項目資金的現象沒有得到有效遏制。由于財政體制的原因，特別是中西部地區縣鄉財力基本上是吃飯財政，基礎設施建設等投入都依賴于上級財力，尤其是中央專項資金，部分單位或個人都想方設法爭取項目，取得資金。一旦爭取資金成功，項目的管理就會出現問題，如挪用資金彌補機關經費不足，擠占、挪用、套取、騙取項目資金，部分人員涉嫌個人犯罪等問題。產生這些問題的主要原因在于財政支農工程項目沒有建立嚴格的項目管理監督檢查機制，缺乏一整套全程的監控措施。
二、緊緊圍繞建設社會主義新農村這個主題，全面開展農業專項資金審計
（一）、樹立科學的發展觀，轉變觀念，加強和深化農業專項資金審計。我國是一個農業大國，傳統農業仍然占有相當的成分，農業的產業化還沒有形成，農業綜合開發還處于萌芽狀態，部分地區的溫飽和脫貧問題還沒有完全解決，農業和農村問題仍然是中央和地方政府關注和亟待解決的重要工作，加強對農業資金的審計監督是我們審計部門和審計人員的重要職責之一。因此，要樹立對“三農”工作的長期性、復雜性和艱巨性認識，通過不斷提高審計工作質量， 為實現農業、農村經濟持續穩定發展和不斷增加農民收入提供服務。一是要抓住資金源頭，從“大”處做文章。要按資金流向逐級進行審計， 督促各級各部門按期足額撥付資金。比如，近年來，中央財政拿出數百億的資金支持農村稅費改革，資金使用的怎么樣，效果如何，農民是否得到了實惠；中央直補農民的種糧資金使用的如何，是否存在截留挪用的問題，都需要逐級審計。二是要抓資金的流向和最終使用點，在“細”上下工夫。對各種專項資金，要按照使用范圍和資金流向跟蹤，審計中對直接關系到農民群眾切身利益的問題，要進行揭露和審計公開。三是加強對建設項目的審計檢查，抓“亮點”。通過檢查項目實施情況，重點查處有無擅自變更項目計劃、虛報冒領項目工程資金和截留挪用支農資金的問題。四是加大對農業專項資金的審計調查。對出現普遍性、典型性和苗頭性的問題要從國家長治久安的角度去反映。在審計調查的基礎上，結合現有財政管理體制和專項轉移支付制度，總體把握財政支農資金的投入情況、結構變化和投向變化，全面反映和評價政府財政支農資金管理使用現狀，為規范政府各部門職責權限，制定農業投入、產業結構調整等農業宏觀政策提供依據。
（二）、轉變觀念，與時俱進，逐步探索農業效益審計的新路子。《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》指出，要實行財政財務收支的真實合法與效益審計并重，逐年加大效益審計分量，這為農業審計指出了方向。因此，審計的重點不應只停留在監督財政資金和信貸資金的撥付和支出的真實性、及時性方面，審計的目標也不應只定位在真實性、合法性上，而是要適應我國農業的新變化，逐步加大農業效益審計的分量。一是在資金使用效益上下功夫，向績效審計領域延伸。二是與時俱進、不斷轉變觀念，改進審計方法，實現從傳統的財務收支審計逐步向工程預決算審計，從事后審計向事前、事中審計的“兩個轉變”。把違紀違規資金控制在最小限度，充分發揮農業資金的使用效益。三是以“三個有利于"為標準，實事求是地處理審計查出的問題。農業資金政策性強，涉及面廣，有鮮明的導向性。在審計界定上，對有明確具體政策規定的要嚴格按政策規定處理；對沒有具體政策規定的，要以 “三個有利于 ” 為標準，按照科學發展觀的要求，綜合分析，做出衡量判斷，實事求是、客觀公正地提出處理意見，目的是搞好整改，加強管理;對政策規定不完善或沒有明確政策規定的情況，要進行客觀分析，摸清情況，以審計簡報、專題報告的形式如實上報反映，以利于問題的明確和統籌解決。
（三）、加強對財政專項資金政策的執行及落實情況的審計，不斷反映農業和農村中出現的新問題。農業專項資金審計，除了真實合法性審計外，一個更重要的方面就是要監督檢查國家政策執行和落實情況。通過大量的審計調查，充分了解農業中出現的新情況、新問題，為國家制定和調整農業政策提供依據。同時，要利用審計部門的工作資源和熟悉政策優勢，向有關農業主管部門提出合理化建議，加快農業政策的落實，不搞“一刀切”，防止形式主義。如在西部不發達地區，國家有關部門應調整現有的農業資金配套政策， 對一些上級財政資金配套問題，少數民族或貧困地區可考慮不配套或少配套，有多少錢辦多少事，實事求是辦農業。
（四）、建立長效機制，立足“審、幫、促 ”，加強管理，提高資金使用效益。一方面，審計機關要建立上下互動機制，達到資源共享。對地方使用的中央農業專項資金的計劃安排和使用情況進行全程監控，建立資金管理的預警機制。另一方面，針對審計查處的問題提出改進意見和措施，促進加強管理，關鍵和重點是促使建立健全內部控制制度，促使農業專項資金管理規范化，從根源上幫助找原因、查漏洞，盡量減少資金運行中的跑冒滴漏。（作者：審計署蘭州特派辦張益明）
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