樓繼偉就實施政府收支分類改革答記者問

　　完善公共財政體制的重要一步

　　———財政部副部長樓繼偉就實施政府收支分類改革答記者問

　　欣文

　　●在新的政府收支分類改革完全到位后，通過有效的信息系統，就可對任何一項財政收支進行“多維”定位。也就是可以看出每一筆資金的多個特征，比如這筆錢是哪個部門花的，做了什么事，是怎么去做的，都清清楚楚。這樣既有利于社會各界加強對政府預算收支的監督，也有利于我們加強財政預算管理。

　　溫家寶總理在政府工作報告中指出，實施政府收支分類改革，完善預算管理制度，是2006年我國財政體制改革的重點。經國務院批準，政府收支分類改革定于2007年全面實施。為確保這項改革的順利進行，財政部、

　　問：實施政府收支分類改革的意義是什么？

　　答：大家知道，近年來，按照黨中央、國務院的總體部署，財政部和中央各部門積極探索，大膽實踐，圍繞著建立和完善我國公共財政體制的目標，在財政管理方面進行了一系列重大改革并取得顯著成效。我們實行了部門預算改革，實現了一個部門一本預算；對部門基本運行的錢和辦事的錢進行了科學劃分，為支出的追蹤問效打下了基礎；通過規范預算的編制和上報程序，使預算分配過程逐步走向公開透明；深化了“收支兩條線”管理，實行收支脫鉤，規范了部門行政和執法行為，保證了部門職能的履行。推行了國庫集中收付和政府采購制度，大大減少了財政資金被截留挪用和損失浪費，降低了政府行政成本，提高了財政資金的使用效益和效率。通過這些改革的推進，可以看出，財政在管理上確實邁上了一個新的臺階，一個符合社會主義公共財政體制要求的現代財政管理框架正在逐步形成。

　　政府收支分類是財政預算管理的一項重要的基礎性工作，直接關系到財政預算管理的透明度，關系到財政預算管理的科學化和規范化，是公共財政體制建設的一個重要環節。按照社會主義市場經濟體制的發展要求，建立一套規范的政府收支分類體系，對建立民主、高效的預算管理制度，擴大公民民主參與預算過程，保證人民依法實現民主決策、民主管理和民主監督政府預算的權利，推進社會主義政治文明和政治民主建設，都具有重大意義。

　　問：現在的預算科目體系都有些什么弊端？

　　答：我們現在的預算科目體系，還是建國初期參照原蘇聯體系建立的，隨著社會主義市場經濟體制的完善和公共財政體制的逐步確立，以及部門預算、國庫集中收付、政府采購等各項財政改革的不斷深入，現行科目體系的弊端也越來越明顯，突出表現在以下幾個方面：

　　一是與市場經濟體制下的政府職能轉變不相適應。目前我國社會主義市場經濟體制已基本建立，政府職能也發生了很大轉變，市場在資源配置中的基礎性作用日益發揮，政府公共管理和公共服務的職能日益加強，與之相適應，財政收支結構也發生了很大變化。但作為反映政府職能活動需要的預算收支科目，卻明顯帶有過去政府代替市場配置資源的色彩。這既不能體現目前政府職能轉變和公共財政的實際，也帶來了一些不必要的誤解，影響各方面對我國市場經濟體制的認識。

　　二是不能清晰反映政府職能活動。在市場經濟條件下，政府的重要職能就是要彌補市場缺陷，滿足社會公共需要，講求公開、透明。政府預算必須反映公共需求，強化公共監督。但我國現行預算支出科目主要是按“經費”性質進行分類的，把各項支出劃分為行政費、事業費等等。這種分類方法使政府究竟辦了什么事在政府預算上看不出來，很多政府的重點支出如農業、教育、科技等都分散在各類科目之中，形不成一個完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，內行說不清”。

　　三是財政管理的科學化和財政管理信息化受到制約。按照國際通行做法，政府支出分類體系包括功能分類和經濟分類。功能分類反映政府的職能活動，如搞教育、辦小學；經濟分類是對各項具體支出進行剖析和核算，如辦小學的錢究竟是發了工資，還是買了設備、蓋了校舍。但我們現在還缺乏一套完整的支出經濟分類科目體系，這對細化預算編制，加強預算單位財務會計核算，以及提高財政信息化水平都帶來一定的制約。 　

　　四是財政預算管理和監督職能弱化�，F有《政府預算收支科目》只反映財政預算內收支，不包括應納入政府收支范圍的預算外收支和社會保險基金收支等，給財政預算全面反映政府各項收支活動，加強收支管理帶來較大困難，尤其是不利于綜合預算體系的建立，不符合十六屆三中全會提出的實行全口徑預算管理的方向，也不利于從制度、源頭上預防腐敗。

　　五是與國民經濟核算體系和國際通行做法不相適應，既不利于財政經濟分析與決策，也不利于國際比較與交流。我國國民經濟核算體系以及金融統計指標體系均按國際通行標準作了調整，而政府預算收支科目體系一直未作相應改革，財政部門和國家統計部門每年都要根據工作的需要作大量的口徑調整和數據轉換工作。盡管如此，還是難以保證數據的準確性以及與其他國家之間的可比性。

　　問：請您介紹一下改革的出臺過程？

　　答：對現行預算科目存在的主要問題，全國人大、國務院、中紀委非常重視，對推進政府收支分類改革提出了一系列明確要求。1999年，國務院有關領導提出：“要著手進行政府收支分類改革，為細化預算編制、推行國庫集中收付和政府采購制度創造有利條件�！比珖�人大財經委在《關于2003年中央決算的審查報告》中特別指出，“科學規范的政府預算科目體系，對于加強預算管理具有重要意義”，并建議“抓緊制定并推行新的政府預算收支科目體系”。全國人大預工委表示：“政府收支分類改革是一項非常重要的工作，它不僅對預算編制、預算執行具有十分重要的意義，也將對今后各級政府職能的調整、建立公共財政起到十分重要的推動作用。對這項改革，我們將給予充分支持�！敝屑o委指出，新的政府收支分類是“加強預算管理，促進源頭反腐的一項重大財政改革”。社會各界對推進政府收支分類改革，提高政府預算透明度的呼聲也越來越高。在十屆全國人大、政協會議上，陳曉萍、陳家驊等10余位代表和委員提出，要積極創造條件，全面推進政府收支分類改革。各級政府在深化各項財政改革、加強財政預算管理、完善公共財政體制的進程中，也迫切希望盡快對原計劃經濟體制下設計出來的科目體系進行改革，以適應財政管理由重分配向重績效轉變的客觀需要。

　　為了適應這些要求，解決現行預算科目體系存在的問題，財政部從1999年底開始啟動政府收支分類改革的研究工作，至今已有六年多的時間。在此過程中，我們認真研究了國際上政府收支分類的經驗，結合公共財政、部門預算、國庫集中收付等財政改革對科目體系的要求，在全國人大、中央有關部門、地方財政部門等各有關方面的積極參與、支持和配合下，經過反復修改和完善，于2004年底形成了《政府收支分類改革方案》。

　　考慮到政府收支分類的涉及面很廣，環節也比較多，比較復雜，為積極穩妥地推進這項工作，2005年我們又專門選擇了比較有代表性的天津、河北、湖北、湖南、海南五個地區及交通部、科技部、中紀委、國家中醫藥管理局、水利部、環保總局等六個中央部門進行模擬試點，其中環�？偩诌�是聽說我們要進行科目改革試點的消息后，主動要求進行試點的。通過試點，地方和部門反映新的科目體系總體是科學的、可行的，并對推進改革表示支持。

　　在此基礎上，財政部2005年底正式向全國人大財經委和預工委做了匯報和溝通，向國務院報送了改革方案。2005年12月27日，國務院正式批準。由此標志著政府收支分類改革的方案設計、模擬運行、報批階段的工作結束，正式進入實施階段。

　　問：改革的主要內容是什么？

　　答：新的政府收支分類主要包括三個方面的內容，即收入分類、支出功能分類和支出經濟分類：

　　第一，對政府收入進行統一分類。收入分類總體上講，變化不是很大。具體的變化主要是三個方面：一是擴大了范圍，在原來一般預算收入、政府性基金預算收入、債務預算收入的基礎上，將預算外收入和社會保險基金收入納入了政府收支分類范疇，并形成了統一編碼。二是體系上做了調整。新的收入分類按照科學標準和國際通行做法將政府收入劃分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入以及轉移收入等。三是科目層次更為細化。比如各部門的行政事業性收費，過去科目中沒有具體的收費項目，新的收入科目則作了反映。新的收入分類可以清晰地反映政府各項收入的具體來源。

　　第二，建立新的政府支出功能分類體系。這是這次科目改革的核心。為什么這么說呢？因為這是思路上的變化。前面講到了，過去我們的支出總體上是按經費性質分類的，把預算支出分為基建費、行政費、事業費等。它是抽象的，每個部門都用這些科目，看不出部門的職能是什么，究竟干了什么事。新的支出功能分類則從根本上作了改變，不再按經費性質設置科目，而是按政府的職能和活動設置科目，政府各項支出究竟做了什么事，就能直接從科目上看出來。按照這種思路，支出功能分類設置類、款、項三級。類級科目反映政府的某一項職能，款級科目反映為完成某項政府職能所進行的某一方面工作，項級科目反映某一方面工作的具體支出。比如教育是類級科目，普通教育是款級科目，普通教育下的小學教育就是項級科目。這樣政府的錢做了什么事，做每項事花了多少錢，在預算上就能清楚地反映出來，老百姓也就看得懂了。

　　第三，建立新型的支出經濟分類體系。支出經濟分類簡單地說就是對支出的具體經濟構成進行分類。比如前面講到的用于小學教育的支出，究竟是蓋了校舍還是發了工資，就要通過經濟分類來反映。如果說功能分類是反映政府支出“做了什么事”的問題，經濟分類則是反映“怎么去做”的問題。按照這個思路，支出經濟分類對原來的支出目級科目作了擴充和完善，按照簡便、實用的原則，設置類、款兩級。類級科目具體包括：工資福利、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、轉移支付、基本建設支出、其他資本性支出等�？罴壙颇渴菍︻惣壙颇康募毣�，如其他資本性支出進一步細分為房屋建筑物購建、專用設備購置、大型修繕、土地資源開發等。全面、明細的支出經濟分類為加強政府預算管理、部門財務管理以及政府統計分析提供了重要工具和手段。

　　在新的政府收支分類改革完全到位后，通過有效的信息系統，就可對任何一項財政收支進行“多維”定位。也就是可以看出每一筆資金的多個特征，比如這筆錢是哪個部門花的，做了什么事，是怎么去做的，都清清楚楚。這樣既有利于社會各界加強對政府預算收支的監督，也有利于我們加強財政預算管理。

　　問：請介紹一下新舊科目銜接需要注意哪些問題？

　　答：新舊科目的銜接是政府收支分類改革的一個關鍵環節，重點要把握的，主要是以下幾個問題：

　　第一是新科目體系與現行預算管理方式的銜接問題。由于新的科目體系涉及面很廣，如果完全到位，管理方面需要改革的內容很多。為了分清主次，盡快確立新的政府收支分類框架，我們考慮當前不改變預算管理的基本流程和管理模式；不改變預算平衡口徑及政府性基金、預算外資金、社會保險基金等管理方式。我們在新科目體系下將繼續分別編制政府一般預算、政府性基金預算和預算外收支預算。各級政府可用新科目繼續向人大報送一般預算、基金預算，也可用新科目進行政府全部收支的統計匯總。為了方便工作，科目在總的編碼體系下，又按一般預算、基金預算分別進行了科目拆分。預算報表和軟件也主要是在原體系上對科目作些調整，口徑、范圍和管理程序暫不因科目改革作大的變動，這樣做的目的是為了更好地實現新舊科目的平穩過渡。

　　第二是科目口徑的變化和數據轉換問題。改革前后科目名稱、口徑發生較大變化，如新科目中的“教育支出”，除包括原“教育事業費”之外，還包括教育基建支出、教育行政費支出以及其他用于教育方面的支出。為保證2007年改革后與上年有關預算、執行數據的可比性，我們要對2006年的預算及其分月執行數按新科目進行數據轉換，以實現新舊科目的銜接和可比。但改革后新科目數據與以前年度的舊科目數據之間就不能再直接進行比較了。同時，為了穩妥起見，2007年預算按新科目編制和執行，同時，還要做一套老科目的預算數據，以作備查和備忘。這樣做雖然會增加一些工作量，但從更安全和穩妥的角度考慮是非常有必要的。

　　第三是法定支出的考核口徑問題。農業法、教育法和科技進步法都規定國家財政用于這幾方面的投入要高于財政經常性收入的增長幅度。由于科目改革后，教育、科學、農業支出科目口徑變化比較大，為保證政策的延續性并方便操作，經與全國人大財經委、預工委匯報和協商，并經國務院批準，改革后在安排教育等法定支出預算時，仍使用原口徑進行考核。

　　這里需要指出的是，2007年的預算編制在2006年下半年就要著手進行。在此之前，2006年上半年還要進行新舊科目相關數據的轉換，整個改革工作時間很緊，任務也很重，但改革的推進確實有利于財政預算管理的透明化、規范化和科學化，這也是財政管理的又一次自我革命，希望能得到社會各界更多的理解和支持，使改革進行得更加順利。