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溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出，實(shí)施政府收支分類改革，完善預(yù)算管理制度，是2006年我國(guó)財(cái)政體制改革的重點(diǎn)。12日，財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉就實(shí)施政府收支分類改革的有關(guān)情況回答了記者的提問(wèn)。
問(wèn)：實(shí)施政府收支分類改革的意義是什么？
答：大家知道，近年來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的總體部署，財(cái)政部和中央各部門積極探索，大膽實(shí)踐，圍繞著建立和完善我國(guó)公共財(cái)政體制的目標(biāo)，在財(cái)政管理方面進(jìn)行了一系列重大改革并取得顯著成效。我們實(shí)行了部門預(yù)算改革，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)部門一本預(yù)算；對(duì)部門基本運(yùn)行的錢和辦事的錢進(jìn)行了科學(xué)劃分，為支出的追蹤問(wèn)效打下了基礎(chǔ)；通過(guò)規(guī)范預(yù)算的編制和上報(bào)程序，使預(yù)算分配過(guò)程逐步走向公開透明。深化了“收支兩條線”管理，實(shí)行收支脫鉤，規(guī)范了部門行政和執(zhí)法行為，保證了部門職能的履行。推行了國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)制度，大大減少了財(cái)政資金被截留挪用和損失浪費(fèi)，降低了政府行政成本，提高了財(cái)政資金的使用效益和效率。通過(guò)這些改革的推進(jìn)，可以看出，財(cái)政在管理上確實(shí)邁上了一個(gè)新的臺(tái)階，一個(gè)符合社會(huì)主義公共財(cái)政體制要求的現(xiàn)代財(cái)政管理框架正在逐步形成。
政府收支分類是財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的透明度，關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化和規(guī)范化，是公共財(cái)政體制建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求，建立一套規(guī)范的政府收支分類體系，對(duì)建立民主、高效的預(yù)算管理制度，擴(kuò)大公民民主參與預(yù)算過(guò)程，保證人民依法實(shí)現(xiàn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)利，推進(jìn)社會(huì)主義政治文明和政治民主建設(shè)，都具有重大意義。
問(wèn)：現(xiàn)在的預(yù)算科目體系都有些什么弊端？
答：我們現(xiàn)在的預(yù)算科目體系，還是建國(guó)初期參照原蘇聯(lián)體系建立的，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和公共財(cái)政體制的逐步確立，以及部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等各項(xiàng)財(cái)政改革的不斷深入，現(xiàn)行科目體系的弊端也越來(lái)越明顯，突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)。目前我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已基本建立，政府職能也發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用日益發(fā)揮，政府公共管理和公共服務(wù)的職能日益加強(qiáng)，與之相適應(yīng)，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化。但作為反映政府職能活動(dòng)需要的預(yù)算收支科目，卻明顯帶有過(guò)去政府代替市場(chǎng)配置資源的色彩。這既不能體現(xiàn)目前政府職能轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政的實(shí)際，也帶來(lái)了一些不必要的誤解，影響各方面對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的認(rèn)識(shí)。
二是不能清晰反映政府職能活動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的重要職能，就是要彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，滿足社會(huì)公共需要，講求公開、透明。政府預(yù)算必須反映公共需求，強(qiáng)化公共監(jiān)督。但我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算支出科目主要是按“經(jīng)費(fèi)”性質(zhì)進(jìn)行分類的，把各項(xiàng)支出劃分為行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等等。這種分類方法使政府究竟辦了什么事在政府預(yù)算上看不出來(lái)，很多政府的重點(diǎn)支出如農(nóng)業(yè)、教育、科技等都分散在各類科目之中，形不成一個(gè)完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，內(nèi)行說(shuō)不清”。
三是財(cái)政管理的科學(xué)化和財(cái)政管理信息化受到制約。按照國(guó)際通行做法，政府支出分類體系包括功能分類和經(jīng)濟(jì)分類。功能分類反映政府的職能活動(dòng)，如搞教育、辦小學(xué)；經(jīng)濟(jì)分類是對(duì)各項(xiàng)具體支出進(jìn)行剖析和核算，如辦小學(xué)的錢究竟是發(fā)了工資，還是買了設(shè)備、蓋了校舍。但我們現(xiàn)在還缺乏一套完整的支出經(jīng)濟(jì)分類科目體系，這對(duì)細(xì)化預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，以及提高財(cái)政信息化水平都帶來(lái)一定的制約。
四是財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督職能弱化。現(xiàn)有《政府預(yù)算收支科目》只反映財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支，不包括應(yīng)納入政府收支范圍的預(yù)算外收支和社會(huì)保險(xiǎn)基金收支等，給財(cái)政預(yù)算全面反映政府各項(xiàng)收支活動(dòng)，加強(qiáng)收支管理帶來(lái)較大困難，尤其是不利于綜合預(yù)算體系的建立，不符合十六屆三中全會(huì)提出的實(shí)行全口徑預(yù)算管理的方向，也不利于從制度、源頭上預(yù)防腐敗。
五是與國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系和國(guó)際通行做法不相適應(yīng)，既不利于財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析與決策，也不利于國(guó)際比較與交流。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系以及金融統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系均按國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)作了調(diào)整，而政府預(yù)算收支科目體系一直未作相應(yīng)改革，財(cái)政部門和國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門每年都要根據(jù)工作的需要作大量的口徑調(diào)整和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換工作。盡管如此，還是難以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性以及與其他國(guó)家之間的可比性。
問(wèn)：請(qǐng)您介紹一下改革的出臺(tái)過(guò)程？
答：對(duì)現(xiàn)行預(yù)算科目存在的主要問(wèn)題，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、中紀(jì)委非常重視，對(duì)推進(jìn)政府收支分類改革提出了一系列明確要求。1999年，國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出：“要著手進(jìn)行政府收支分類改革，為細(xì)化預(yù)算編制、推行國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)制度創(chuàng)造有利條件。”全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在《關(guān)于2003年中央決算的審查報(bào)告》中特別指出，“科學(xué)規(guī)范的政府預(yù)算科目體系，對(duì)于加強(qiáng)預(yù)算管理具有重要意義”，并建議“抓緊制定并推行新的政府預(yù)算收支科目體系”。全國(guó)人大預(yù)工委表示：“政府收支分類改革是一項(xiàng)非常重要的工作，它不僅對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行具有十分重要的意義，也將對(duì)今后各級(jí)政府職能的調(diào)整、建立公共財(cái)政起到十分重要的推動(dòng)作用。對(duì)這項(xiàng)改革，我們將給予充分支持。”中紀(jì)委指出，新的政府收支分類是“加強(qiáng)預(yù)算管理，促進(jìn)源頭反腐的一項(xiàng)重大財(cái)政改革”。社會(huì)各界對(duì)推進(jìn)政府收支分類改革，提高政府預(yù)算透明度的呼聲也越來(lái)越高。在十屆全國(guó)人大、政協(xié)會(huì)議上，陳曉萍、陳家驊等10余位代表和委員提出，要積極創(chuàng)造條件，全面推進(jìn)政府收支分類改革。各級(jí)政府在深化各項(xiàng)財(cái)政改革、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理、完善公共財(cái)政體制的進(jìn)程中，也迫切希望盡快對(duì)原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下設(shè)計(jì)出來(lái)的科目體系進(jìn)行改革，以適應(yīng)財(cái)政管理由重分配向重績(jī)效轉(zhuǎn)變的客觀需要。
為了適應(yīng)這些要求，解決現(xiàn)行預(yù)算科目體系存在的問(wèn)題，財(cái)政部從1999年底開始啟動(dòng)政府收支分類改革的研究工作，至今已有六年多的時(shí)間。在此過(guò)程中，我們認(rèn)真研究了國(guó)際上政府收支分類的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合公共財(cái)政、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付等財(cái)政改革對(duì)科目體系的要求，在全國(guó)人大、中央有關(guān)部門、地方財(cái)政部門等各有關(guān)方面的積極參與、支持和配合下，經(jīng)過(guò)反復(fù)修改和完善，于2004年底形成了《政府收支分類改革方案》。
考慮到政府收支分類的涉及面很廣，環(huán)節(jié)也比較多，比較復(fù)雜，為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)工作，2005年我們又專門選擇了比較有代表性的天津、河北、湖北、湖南、海南五個(gè)地區(qū)及交通部、科技部、中紀(jì)委、國(guó)家中醫(yī)藥管理局、水利部、環(huán)保總局等六個(gè)中央部門進(jìn)行模擬試點(diǎn)，其中環(huán)保總局還是聽說(shuō)我們要進(jìn)行科目改革試點(diǎn)的消息后，主動(dòng)要求進(jìn)行試點(diǎn)的。通過(guò)試點(diǎn)，地方和部門反映新的科目體系總體是科學(xué)的、可行的，并對(duì)推進(jìn)改革表示支持。
在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部2005年底正式向全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委做了匯報(bào)和溝通，向國(guó)務(wù)院報(bào)送了改革方案。2005年12月27日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)。由此標(biāo)志著政府收支分類改革的方案設(shè)計(jì)、模擬運(yùn)行、報(bào)批階段的工作結(jié)束，正式進(jìn)入實(shí)施階段。
問(wèn)：改革的主要內(nèi)容是什么？
答：新的政府收支分類主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容，即收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類：
第一，對(duì)政府收入進(jìn)行統(tǒng)一分類。收入分類總體上講，變化不是很大。具體的變化主要是三個(gè)方面：一是擴(kuò)大了范圍，在原來(lái)一般預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、債務(wù)預(yù)算收入的基礎(chǔ)上，將預(yù)算外收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入納入了政府收支分類范疇，并形成了統(tǒng)一編碼。二是體系上做了調(diào)整。新的收入分類按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際通行做法將政府收入劃分為稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入以及轉(zhuǎn)移收入等。三是科目層次更為細(xì)化。比如各部門的行政事業(yè)性收費(fèi)，過(guò)去科目中沒(méi)有具體的收費(fèi)項(xiàng)目，新的收入科目則作了反映。新的收入分類可以清晰地反映政府各項(xiàng)收入的具體來(lái)源。
第二，建立新的政府支出功能分類體系。這是這次科目改革的核心。為什么這么說(shuō)呢？因?yàn)檫@是思路上的變化。前面講到了，過(guò)去我們的支出總體上是按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)分類的，把預(yù)算支出分為基建費(fèi)、行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等。它是抽象的，每個(gè)部門都用這些科目，看不出部門的職能是什么，究竟干了什么事。新的支出功能分類則從根本上作了改變，不再按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)設(shè)置科目，而是按政府的職能和活動(dòng)設(shè)置科目，政府各項(xiàng)支出究竟做了什么事，就能直接從科目上看出來(lái)。按照這種思路，支出功能分類設(shè)置類、款、項(xiàng)三級(jí)。類級(jí)科目反映政府的某一項(xiàng)職能，款級(jí)科目反映為完成某項(xiàng)政府職能所進(jìn)行的某一方面工作，項(xiàng)級(jí)科目反映某一方面工作的具體支出。比如教育是類級(jí)科目，普通教育是款級(jí)科目，普通教育下的小學(xué)教育就是項(xiàng)級(jí)科目。這樣政府的錢做了什么事，做每項(xiàng)事花了多少錢，在預(yù)算上就能清楚地反映出來(lái)，老百姓也就看得懂了。
第三，建立新型的支出經(jīng)濟(jì)分類體系。支出經(jīng)濟(jì)分類簡(jiǎn)單的說(shuō)就是對(duì)支出的具體經(jīng)濟(jì)構(gòu)成進(jìn)行分類。比如前面講到的用于小學(xué)教育的支出，究竟是蓋了校舍還是發(fā)了工資，就要通過(guò)經(jīng)濟(jì)分類來(lái)反映。如果說(shuō)功能分類是反映政府支出“做了什么事”的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)分類則是反映“怎么去做”的問(wèn)題。按照這個(gè)思路，支出經(jīng)濟(jì)分類對(duì)原來(lái)的支出目級(jí)科目作了擴(kuò)充和完善，按照簡(jiǎn)便、實(shí)用的原則，設(shè)置類、款兩級(jí)。類級(jí)科目具體包括：工資福利、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付、基本建設(shè)支出、其他資本性支出等。款級(jí)科目是對(duì)類級(jí)科目的細(xì)化，如其他資本性支出進(jìn)一步細(xì)分為房屋建筑物購(gòu)建、專用設(shè)備購(gòu)置、大型修繕、土地資源開發(fā)等。全面、明細(xì)的支出經(jīng)濟(jì)分類為加強(qiáng)政府預(yù)算管理、部門財(cái)務(wù)管理以及政府統(tǒng)計(jì)分析提供了重要工具和手段。
在新的政府收支分類改革完全到位后，通過(guò)有效的信息系統(tǒng)，就可對(duì)任何一項(xiàng)財(cái)政收支進(jìn)行“多維”定位。也就是可以看出每一筆資金的多個(gè)特征，比如這筆錢是哪個(gè)部門花的，做了什么事，是怎么去做的，都清清楚楚。這樣既有利于社會(huì)各界加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算收支的監(jiān)督，也有利于我們加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理。
問(wèn)：請(qǐng)介紹一下新舊科目銜接需要注意哪些問(wèn)題？
答：新舊科目的銜接是政府收支分類改革的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)要把握的，主要是以下幾個(gè)問(wèn)題：
第一是新科目體系與現(xiàn)行預(yù)算管理方式的銜接問(wèn)題。由于新的科目體系涉及面很廣，如果完全到位，管理方面需要改革的內(nèi)容很多。為了分清主次，盡快確立新的政府收支分類框架，我們考慮當(dāng)前不改變預(yù)算管理的基本流程和管理模式；不改變預(yù)算平衡口徑及政府性基金、預(yù)算外資金、社會(huì)保險(xiǎn)基金等管理方式。我們?cè)谛驴颇矿w系下將繼續(xù)分別編制政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算和預(yù)算外收支預(yù)算。各級(jí)政府可用新科目繼續(xù)向人大報(bào)送一般預(yù)算、基金預(yù)算，也可用新科目進(jìn)行政府全部收支的統(tǒng)計(jì)匯總。為了方便工作，科目在總的編碼體系下，又按一般預(yù)算、基金預(yù)算分別進(jìn)行了科目拆分。預(yù)算報(bào)表和軟件也主要是在原體系上對(duì)科目作些調(diào)整，口徑、范圍和管理程序暫不因科目改革作大的變動(dòng)，這樣做的目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)新舊科目的平穩(wěn)過(guò)渡。
第二是科目口徑的變化和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換問(wèn)題。改革前后科目名稱、口徑發(fā)生較大變化，如新科目中的“教育支出”，除包括原“教育事業(yè)費(fèi)”之外，還包括教育基建支出、教育行政費(fèi)支出以及其他用于教育方面的支出。為保證2007年改革后與上年有關(guān)預(yù)算、執(zhí)行數(shù)據(jù)的可比性，我們要對(duì)2006年的預(yù)算及其分月執(zhí)行數(shù)按新科目進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，以實(shí)現(xiàn)新舊科目的銜接和可比。但改革后新科目數(shù)據(jù)與以前年度的舊科目數(shù)據(jù)之間就不能再直接進(jìn)行比較了。同時(shí)，為了穩(wěn)妥起見，2007年預(yù)算按新科目編制和執(zhí)行，同時(shí)，還要做一套老科目的預(yù)算數(shù)據(jù)，以作備查和備忘。這樣做雖然會(huì)增加一些工作量，但從更安全和穩(wěn)妥的角度考慮是非常有必要的。
第三是法定支出的考核口徑問(wèn)題。農(nóng)業(yè)法、教育法和科技進(jìn)步法都規(guī)定國(guó)家財(cái)政用于這幾方面的投入要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。由于科目改革后，教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)支出科目口徑變化比較大，為保證政策的延續(xù)性并方便操作，經(jīng)與全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委匯報(bào)和協(xié)商，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，改革后在安排教育等法定支出預(yù)算時(shí)，仍使用原口徑進(jìn)行考核。
這里需要指出的是，2007年的預(yù)算編制在2006年下半年就要著手進(jìn)行。在此之前，2006年上半年還要進(jìn)行新舊科目相關(guān)數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換，整個(gè)改革工作時(shí)間很緊，任務(wù)也很重，但改革的推進(jìn)確實(shí)有利于財(cái)政預(yù)算管理的透明化、規(guī)范化和科學(xué)化，這也是財(cái)政管理的又一次自我革命，希望能得到社會(huì)各界更多的理解和支持，使改革進(jìn)行得更加順利。(完）
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