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改革目前尚未觸及如何界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能的問(wèn)題，而合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能的關(guān)鍵是合理劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)構(gòu)的職能
文/蔡永飛
2005年，按照中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》中關(guān)于“進(jìn)
一步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制”的要求，全國(guó)各地積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，著眼于減人、減事、減機(jī)構(gòu)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行綜合設(shè)置，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，從嚴(yán)核定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量，以達(dá)到確保5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增的目標(biāo)。改革取得了明顯成效，為下一步深化改革打下了一定基礎(chǔ)。
現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革存在的明顯問(wèn)題是，改革基本沒(méi)有觸動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制本身，主要只是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及其管理區(qū)域的規(guī)模發(fā)生了變化。許多地方財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)際上并沒(méi)有減少，有的地方撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)后財(cái)政開(kāi)支和債務(wù)沒(méi)有減少，反而有所增加。同時(shí)，改革基本上沒(méi)有觸及如何界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能的問(wèn)題，溫家寶總理在2005年政府工作報(bào)告中提出的“加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能”的要求，沒(méi)有得到切實(shí)落實(shí)。也就是說(shuō)，迄今為止的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本上處于治標(biāo)不治本的階段。
什么叫做“合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能”
2005年12月29日，溫總理在中央農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作會(huì)議上指出：“推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點(diǎn)和目的，是為了轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，說(shuō)到底是為了更好地發(fā)揮行政效能，更好地為‘三農(nóng)’服務(wù)。”因此，下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的具體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是非常明確的，就是要圍繞更好地為“三農(nóng)”服務(wù)這個(gè)出發(fā)點(diǎn)和目的，結(jié)束治標(biāo)的改革，把改革推向治本階段，把“合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能”的要求落實(shí)到位。
那么，什么叫做“合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能”呢？按照一種哲學(xué)觀點(diǎn)，界定一個(gè)事物，實(shí)際上就是劃清該事物與他事物的界限，明確該事物在相關(guān)關(guān)系中的地位和作用，從而確定該事物就是其自身，而不是其他。合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能也是如此，只有厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其上下各級(jí)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及上下級(jí)機(jī)構(gòu)各自的職能，才能達(dá)到合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能的目的。而所謂劃分各級(jí)機(jī)構(gòu)職能，也就是劃分這些機(jī)構(gòu)的“事權(quán)”，明確各自機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界；從行政管理科學(xué)的角度看，劃分事權(quán)，也應(yīng)當(dāng)是劃分“財(cái)權(quán)”的過(guò)程，只有把事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一起來(lái)，事權(quán)才能落實(shí)到位，才能達(dá)到劃分事權(quán)的目的。因此，下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)該就是合理劃分跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)的各級(jí)機(jī)構(gòu)的事權(quán)和財(cái)權(quán)。
很明顯，從實(shí)際情況看，劃清鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和上下級(jí)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，主要就是劃清縣鄉(xiāng)兩級(jí)的關(guān)系。筆者曾經(jīng)撰文提出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能中，有上源性職能和下源性職能之分，上源性是來(lái)自上級(jí)政權(quán)的職能，下源性職能是來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方本身的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目的雖然只是強(qiáng)調(diào)要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)更好地為“三農(nóng)”服務(wù)，但改革有一個(gè)不言而喻的前提，那就是改革必須使基層政權(quán)能夠更好地成為國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的條件：改革不是要鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方更加具有獨(dú)立性，而是要維護(hù)大一統(tǒng)的集權(quán)體制。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能確定，首先要滿足國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方控制的要求，界定好上源性職能。而且就現(xiàn)實(shí)而言，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的幾乎全部工作就是圍繞縣級(jí)機(jī)構(gòu)要求執(zhí)行“中心任務(wù)”，實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有獨(dú)立的職能，不僅“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”由縣級(jí)機(jī)構(gòu)掌握，“人權(quán)”也基本上是縣級(jí)機(jī)構(gòu)說(shuō)了算。要改變這一狀況，就應(yīng)該首先讓縣鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)構(gòu)明確各自的事權(quán)和財(cái)權(quán)，這樣才能說(shuō)我們推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。
當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的下源性職能也是極為重要的，在相當(dāng)程度上決定它的形成和存在的合法性問(wèn)題，但在中國(guó)這個(gè)單一制的集權(quán)國(guó)家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性永遠(yuǎn)是第二位的。就現(xiàn)實(shí)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下的村，法律上已經(jīng)確立了其自治地位，鄉(xiāng)村關(guān)系對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮至少目前還不具有很強(qiáng)的影響力。因此，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能，關(guān)鍵是合理劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)構(gòu)的職能。如果不能合理劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)構(gòu)各自職能，就談不上合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能。
重心和中心應(yīng)該是縣級(jí)機(jī)構(gòu)
但是，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各級(jí)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，需要以明確各級(jí)機(jī)構(gòu)的地位作用為前提，并且在所有這些機(jī)構(gòu)當(dāng)中，確定一個(gè)中心和重心，從而使這些機(jī)構(gòu)不僅各自都能夠更好地為“三農(nóng)”服務(wù)，而且能夠有所側(cè)重、更加協(xié)調(diào)地為“三農(nóng)”服務(wù)。
所謂確定一個(gè)重心和中心，主要應(yīng)當(dāng)是厘清這些權(quán)力機(jī)構(gòu)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展發(fā)展中的地位和作用。因而毫無(wú)疑問(wèn)，無(wú)論從歷史還是邏輯來(lái)看，這個(gè)重心和中心應(yīng)該是縣級(jí)機(jī)構(gòu)。
第一，縣級(jí)機(jī)構(gòu)雖然離農(nóng)村比鄉(xiāng)鎮(zhèn)要遠(yuǎn)，但要使農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展建設(shè)形成合理的布局，需要在一個(gè)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更高的制高點(diǎn)上形成更宏觀的視野；需要在資源配置和調(diào)控上，有一個(gè)張弛有度的政權(quán)中心，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)太近，不可能具有宏觀的視野，力量也太弱，不具有調(diào)控的能力；地市級(jí)太遠(yuǎn)、太宏觀，鞭長(zhǎng)莫及。相比之下，縣級(jí)機(jī)構(gòu)最合適，可以克服地市級(jí)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的不足，可以解決問(wèn)題，并且把問(wèn)題解決到位。
第二，中國(guó)行政區(qū)劃的歷史和現(xiàn)實(shí)表明，迄今為止我國(guó)地方機(jī)構(gòu)上承擔(dān)著這一使命的，一直就是縣級(jí)機(jī)構(gòu)，而不是其他。事實(shí)上，在中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，早已經(jīng)形成了“縣域經(jīng)濟(jì)”，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，先進(jìn)和落后的基本分野就在于有沒(méi)有一個(gè)比較發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)。顯然，在合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能的改革中，涉及到一個(gè)比界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能更為重要的任務(wù)，那就是合理界定縣級(jí)機(jī)構(gòu)的職能。
在這里，合理劃分縣級(jí)機(jī)構(gòu)和它的上級(jí)地市級(jí)機(jī)構(gòu)的職能，也是至關(guān)重要的。而這一改革的必然選擇，就應(yīng)該是加快“省管縣”改革，弱化地市級(jí)機(jī)構(gòu)的地位，比較徹底的辦法，應(yīng)該是取消省和縣之間的行政層次，以增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的實(shí)力，奠定縣域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的體制基礎(chǔ)，進(jìn)而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的有利條件。從2002年起，浙江、江蘇、廣東、河南、遼寧、湖北、江西、吉林等一些地方已經(jīng)逐步推行省管縣改革的試點(diǎn)。2005年，吉林省兩次向縣(市)下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限876項(xiàng)，其中下放和改變管理方式的412項(xiàng)；委托、授權(quán)和分級(jí)管理的356項(xiàng)；取消和暫停執(zhí)行審批的108項(xiàng)。省管縣改革極大地激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，也為縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)合理劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)創(chuàng)造了條件，必將推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的進(jìn)一步深入。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中黨政關(guān)系的厘清
當(dāng)然，僅僅劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他各級(jí)機(jī)構(gòu)的職能，仍然是不夠的，改革還需要進(jìn)一步厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)本身的關(guān)系。在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中存在著執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)和政權(quán)機(jī)構(gòu)兩套機(jī)構(gòu)，改革有必要進(jìn)一步厘清這兩套機(jī)構(gòu)的關(guān)系，合理劃分其各自職能。
在前一階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，從湖北省開(kāi)始，各地均采取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“黨政一肩挑”的做法，即把黨組織融入政權(quán)機(jī)關(guān)，黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“一把手”，確立了權(quán)力重心在政府機(jī)關(guān)的格局。這一格局的普遍確立，表明了其形成和存在的合理性和現(xiàn)實(shí)性，但是從理論上說(shuō)，政府機(jī)關(guān)本質(zhì)上是執(zhí)行機(jī)關(guān)，而不應(yīng)當(dāng)是決策機(jī)關(guān)。現(xiàn)在，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已經(jīng)建立了人大機(jī)關(guān)，這一事實(shí)或許表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)發(fā)展演變的趨勢(shì)將是決策機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的分離，當(dāng)符合規(guī)律的機(jī)構(gòu)設(shè)置良性運(yùn)行、逐步完善以后，進(jìn)一步的改革應(yīng)該是完成這一分離，從而形成重大決策由人大批準(zhǔn)、政府執(zhí)行，人大對(duì)其執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，這樣一種體制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能奠定制度基礎(chǔ)。
另一方面，從理論上說(shuō)，黨組織的職能應(yīng)該是概括和疏導(dǎo)公眾的意愿和要求，動(dòng)員和推動(dòng)公眾的政治參與，而政治參與的渠道是人民代表大會(huì)組織。現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織還在建設(shè)之中，迫切需要在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下逐步加強(qiáng)和完善它，使它發(fā)揮應(yīng)有的作用。以往，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織更多的精力基本上用于應(yīng)該屬于政府的職能，而較少用于概括和疏導(dǎo)民意方面，所以以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織主要應(yīng)當(dāng)較多立足于人大組織開(kāi)展工作，以創(chuàng)造和奠定下一步改革的條件。根據(jù)一些地方的經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織可以把幫助農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織作為抓手，不僅可以大力推進(jìn)農(nóng)民致富，更可以有效提高農(nóng)民的組織化程度，意義十分深遠(yuǎn)。如果黨組織能夠更好地概括和疏導(dǎo)公眾的意愿和要求，并在此基礎(chǔ)上有序推動(dòng)公眾去實(shí)現(xiàn)自身的利益，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，建設(shè)好服務(wù)型政府和法制型政府的目的也就達(dá)到了。
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