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葉檀每經(jīng)評論員[2006-03-08]
“十一五”規(guī)劃提出要建設社會主義新農(nóng)村，成為此次“兩會”的熱門話題。中國經(jīng)濟發(fā)展至今，人人認識到瓶頸所在，也試圖形成共識與合力，突破這一經(jīng)濟發(fā)展的最大障礙。
在這一舉世未有的建設過程中，將可能面臨如下的約束和風險。
一是如何保證公共財政轉移支付的力度。全國政協(xié)委員、“新農(nóng)村”藍圖的設計者之一林毅夫認為，到2020年，中國新農(nóng)村建設需要投入40000多億元人民幣。要籌集如此巨量的資金，除了搞活農(nóng)村金融信貸之外，公共財政向農(nóng)村的適當傾斜成為必然之舉。從減免農(nóng)業(yè)稅到加大對農(nóng)村的公共財政轉移支付力度等，中央“多予少取放活”，作出了很大努力。
去年，中央政府對“三農(nóng)”總投入2975億元人民幣，今年預計達到3395億元人民幣。“新農(nóng)村建設”倡導者之一的陳錫文指出，除去轉移支付和專門項目，中央財政可支配的資金實際為9000億元，3000多億元對中央財政壓力不小。
雖然如此，農(nóng)村實際所需資金卻遠在其上。僅農(nóng)村教育一項，政府預計總投入400億元，但要達到今后兩年時間內(nèi)全部免除農(nóng)村義務教育階段學生學雜費的目標，據(jù)學者曹錦清估計，所需投入達1200億至1500億元之巨。在公共財政與所需資金之間存在巨量缺口。
第二，龐大的縣鄉(xiāng)財政赤字使財政轉移支付有可能被中途截留。
按照國家統(tǒng)計局常務副局長邱曉華近日在記者招待會上提供的數(shù)據(jù)，在地方去年的財政收入中，有970多億元順差而不是赤字。但據(jù)曹錦清的估算，2006年的3397億元中，有大約1000億元是因為農(nóng)業(yè)稅費減免用來補償給地方政府的，其中尚有700億元不能補足。另據(jù)國家審計署審計長李金華2003年向全國人大常委會所作的報告，縣鄉(xiāng)財政狀況不容樂觀。根據(jù)審計署2002年對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支狀況進行了審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)財政收入水分較大，人為隱瞞赤字普遍，債務負擔沉重。截至2001年底，49個縣（市）累計債務達163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。
與此不相稱的是，自1994年以來，這49個縣（市）總人口增長4.6%，財政供養(yǎng)人員卻增長了22%。近日，全國政協(xié)委員、國務院參事任玉嶺直言：“我國行政管理經(jīng)費增長之快，行政成本之高，已經(jīng)達到世界少有的地步。”其提供的數(shù)據(jù)表明：“從改革開放初期的1978年至2003年的25年間，我國行政管理費用已增長87倍。……而且近年來行政管理費用增長還在大跨度上升，平均每年增長23%！”
如果農(nóng)村稅費改革不與農(nóng)村基層行政改革相攜而行，一些基層政府為擺脫財政危機和生存困境，完全有可能挪用財政轉移支付作為基層政府的工資，公共利益的執(zhí)行者轉而成為公共利益的奪取者。對于這一新農(nóng)村建設的最大風險應未雨綢繆。
不論是日本二戰(zhàn)后農(nóng)地改革模式，還是我國臺灣地區(qū)土地改革中的模式，這些堪稱成功的改革方法各有不同，但有一點是共通的，就是讓廣大農(nóng)民成為改革的直接受益者，是明確整體經(jīng)濟預期的最好手段。
恰恰在這一點上，目前還有待改進，每年總數(shù)超過2300億元的地方政府“土地出讓金純收入”中，相當一部分來自于農(nóng)地增值收入，但農(nóng)村從中得到的卻連15%（政策目標）都還不到。摒棄無益爭論，不管采用強制分配方式還是贖買方式，只要讓農(nóng)民成為土地等要素流通中的主要受益者，就是好政策。
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