|
一種模式 兩種結(jié)局
——四川省稻城縣、巴塘縣UNDP小額信貸項目調(diào)查
- 中國人民銀行甘孜州中心支行課題組
1993年以來，為加快我國貧困地區(qū)脫貧進(jìn)程，聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)援助中國的扶貧和農(nóng)村發(fā)展項目中開始引進(jìn)孟加拉小額信貸直接扶貧到戶模式(GB)。在1996年開始的第四個國別方案中，UNDP決定在我國14個省、自治區(qū)的40多個縣、旗設(shè)立以小額信貸為核心內(nèi)容的扶貧項目，其資金屬于中國政府，中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心代表國家對資金的循環(huán)使用進(jìn)行管理和監(jiān)督。其中， UNDP《四川省西北扶貧和可持續(xù)發(fā)展》項目目標(biāo)是幫助甘孜州、阿壩州的6個縣5000 個貧困戶脫貧致富，并試驗和推廣新的扶貧和可持續(xù)發(fā)展模式。四川省甘孜州的稻城縣和巴塘縣均為國定扶貧縣，1997年8月，兩縣均爭取到UNDP項目援助，并同時于1998年5月正式開始運(yùn)作，迄今已歷時8年，但二者的現(xiàn)狀和前景卻存在很大差異。本文擬通過對兩縣UNDP小額信貸項目的調(diào)查，對我國小額信貸項目的發(fā)展作出進(jìn)一步思考。
兩縣UNDP小額信貸項目的運(yùn)作情況及不同結(jié)局
《四川省西北扶貧和可持續(xù)發(fā)展》項目總預(yù)算資金為200萬美元，其中小額信貸資金90萬美元。稻城、巴塘縣于1997年8月被確定為項目受援縣，每縣原計劃投入小額信貸資金15萬美元，其中稻城縣實際到位資金為73.2萬元人民幣，巴塘縣實際到位資金為105萬元人民幣。
1998年5月，兩縣分別成立了鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會，并由當(dāng)?shù)卣沙黾媛毴藛T擔(dān)任項目主任及項目辦事人員，招聘專職鄉(xiāng)村社區(qū)工作隊隊員用于發(fā)放小額信貸。2002年4月，項目正式結(jié)束，現(xiàn)處于延期階段。
兩縣UNDP小額信貸項目均借鑒孟加拉GB模式，采取小額、低利率、短期、多人聯(lián)保貸款的方式。信貸資金由扶貧方案支持與協(xié)調(diào)辦公室(SCO)向兩縣UNDP項目辦下?lián)埽椖哭k發(fā)動農(nóng)戶成立小組和中心，小組和中心成員提出貸款申請，經(jīng)項目辦批準(zhǔn)后發(fā)放小額貸款，最后由成員按期歸還貸款，并按時進(jìn)行義務(wù)儲蓄。雖然兩縣 UNDP小額信貸項目由同一家機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，采用相同的發(fā)展模式，在近似的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境中發(fā)展，但由于具體運(yùn)作上的差異，造成了兩種截然不同的結(jié)局。
稻城縣UNDP小額信貸項目從1998年5月正式運(yùn)作，至2004年年末共累計支持農(nóng)牧民1143戶，覆蓋13個鄉(xiāng)，累計建立54個中心、228個小組，主要支持種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)，含部分非農(nóng)及消費(fèi)貸款，貸款最高額度每戶為3000元，對農(nóng)牧民的脫貧致富發(fā)揮了一定的作用。截至2004年年末，貸款余額42.6086萬元，不良貸款12.31萬元，幾乎都為呆賬貸款，不良貸款率達(dá)29.89%。目前有效運(yùn)作資金僅30萬余元。從項目開始至2003年，無論是貸款發(fā)放額，還是農(nóng)戶覆蓋面都處于上升和擴(kuò)張階段，同時，不良貸款也逐漸積累，有限的信貸資金沉淀嚴(yán)重，到2004年已難以運(yùn)作。稻城縣UNDP 小額信貸項目雖然對農(nóng)牧民的脫貧致富發(fā)揮了一定的積極作用，但在全縣3379戶貧困戶中僅覆蓋了446戶，并未從真正意義上幫助稻城縣農(nóng)牧民脫貧致富。另一方面，項目的另一個主要目標(biāo)——財務(wù)可持續(xù)發(fā)展卻從未實現(xiàn)，截至2004年年末有效運(yùn)作的信貸資金為30余萬元，僅占總資金的40.98%，信貸資金萎縮了43萬元。由于稻城縣UNDP 項目運(yùn)作情況較差，原定的15萬美元的項目資金，SCO僅撥付了73.2萬元人民幣，并從2002年開始停止了對項目的管理和監(jiān)督，目前實質(zhì)上已放棄稻城縣UNDP小額信貸項目。
巴塘縣UNDP小額信貸項目從1998年5月正式運(yùn)作，至2004年年末共累計支持農(nóng)牧民3132戶，覆蓋3個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，目前有6個中心組，主要支持農(nóng)副產(chǎn)品收購、小商貿(mào)，貸款額度最高每戶為2.5萬元。截至2005年10月，貸款余額62萬余元，不良貸款1萬元，為原社區(qū)隊員意外死亡，貸款對象暫時無法落實。與稻城縣難以為繼的窘境不同，巴塘縣UNDP小額信貸項目從開始以來，一直能夠依靠自身收入覆蓋項目的日常運(yùn)作成本，并且每年都能保持項目盈利，并將盈利投入到信貸資金中。從項目開始至今，項目信貸資金增長了3萬余元，達(dá)到了組織的可持續(xù)性、操作的可持續(xù)性和財務(wù)的可持續(xù)性，能彌補(bǔ)其全部行政管理成本、貸款損失和財務(wù)費(fèi)用。目前信貸資金尚余73萬余元。
兩縣UNDP小額信貸項目結(jié)局不同的主要原因
貸款對象的差異。巴塘縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會最初把工作重點(diǎn)放在竹巴龍、蘇哇龍等貧困人口較為集中的鄉(xiāng)上，但由于這些鄉(xiāng)交通不便，放貸成本高昂，加之缺乏有效的脫貧項目，造成貸款回收困難。為了財務(wù)的可持續(xù)目標(biāo)，巴塘縣根據(jù)實際狀況，及時調(diào)整放貸對象，將居住在交通比較便利、人口相對集中、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對多元化的村莊中的中、低收入人群以及居住在縣城的小商業(yè)主，作為放貸的主要對象。目前僅僅覆蓋3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且以縣政府所在地夏邛鎮(zhèn)作為小額信貸的主要發(fā)放地，其他兩個鄉(xiāng)總共只有兩個中心，并且中心成員大多離縣政府所在地很近，便于貸款的發(fā)放和管理。而稻城縣項目辦一直堅持以絕對貧困人口為發(fā)放對象，大面積覆蓋，結(jié)果造成大量呆壞賬的產(chǎn)生，影響了項目的正常運(yùn)作。
貸款額度的差異。1996年中國開始啟動小額信貸項目時，把第一次貸款額度定為 1000元，隨著時間的推移，1000元已無法有效促進(jìn)貧困戶脫貧致富。再者，小額信貸要求從貸款次月開始還款，由于貧困戶貸款主要用于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，收回投資周期長，當(dāng)月的收入除去生活必需的花銷后幾乎沒有剩余，使得有限的資金難以循環(huán)使用。巴塘縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會根據(jù)這一實際適時調(diào)高貸款額度，目前對老用戶一般最低發(fā)放貸款5000 元，最高可達(dá)10000元，對于有抵押擔(dān)保的季節(jié)型貸款則最高能達(dá)到25000元。貸款額度的提高，使借款者能夠選擇有較高資金回報率但資金要求較多的項目，如養(yǎng)殖業(yè)、小商業(yè)等，增加了借款者的盈利能力，促進(jìn)了小額貸款的良性發(fā)展。與之形成鮮明對比的是稻城縣項目辦一直沿用舊的貸款額度，與目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，使信貸資金走入了越放越少的怪圈。
貸款模式的差異。項目開展初期，兩縣協(xié)會均嚴(yán)格按照“3-2”模式(即每個小組中3戶先發(fā)放貸款，后2戶最后發(fā)放貸款)，但是由于農(nóng)牧業(yè)資金需求受季節(jié)性因素影響嚴(yán)重，次月再對剩余兩戶發(fā)放貸款，會造成資金遲滯。稻城縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會并未適時對貸款模式進(jìn)行調(diào)整，巴塘縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會卻針對實際采取靈活多樣的貸款模式，對新發(fā)展的協(xié)會成員仍然采用“3-2”模式發(fā)放貸款，對資信狀況良好的老會員則采取以小組一次性全部放貸的貸款模式，受到了協(xié)會成員的一致歡迎。
貸款品種的差異。稻城縣UNDP項目辦一直只有小額信用貸款一種貸款品種，巴塘縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會則為了適應(yīng)農(nóng)牧民新的貸款需求，積極開發(fā)新的貸款品種，對農(nóng)副產(chǎn)品、中藥材收購等季節(jié)性強(qiáng)、資金需求時間短、資金額度要求高的項目，適時推出季節(jié)型貸款，并針對此類項目風(fēng)險較高的實際，取消了信用貸款，改以擔(dān)保、抵押，并且主要采用工資卡質(zhì)押貸款，在滿足這些項目需求的同時有效地降低了資金風(fēng)險。
管理制度的差異。稻城縣UNDP項目辦目前仍未注冊，僅是扶貧辦下屬的一個部門，現(xiàn)只有專職鄉(xiāng)村社區(qū)工作隊員2名，一名兼職項目主任，一名兼職項目副主任，根本無法滿足項目的日常運(yùn)作。目前巴塘縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會則已注冊成為民間組織，除了兩位兼職的主任及副主任以外，還招聘了6名專職的社區(qū)隊員，主要服務(wù)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)會會員，能夠滿足日常的工作需要和貸款的發(fā)放收回。巴塘縣UNDP小額信貸項目雖然于2002年到期，但是由于巴塘縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會已于2004年加入中國小額信貸促進(jìn)會，能從促進(jìn)會得到相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。由于項目運(yùn)作比較良好，目前在有效的管理制度下，已經(jīng)進(jìn)入了良性的循環(huán)。
激勵機(jī)制的差異。目前巴塘縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會專職社區(qū)隊員的每月收入包括300元基礎(chǔ)工資加上貸款回收提成，按照資金的收回率給予不同的提成金額。一般社區(qū)隊員每月收入能達(dá)到1000元以上，從而提高了社區(qū)隊員的工作積極性，很大程度上促使社區(qū)隊員慎重發(fā)放貸款、積極回收貸款，保證了有限信貸資金的良性運(yùn)作。而稻城縣從1998年項目開始運(yùn)作至今，專職社區(qū)工作隊員的工資標(biāo)準(zhǔn)仍為每月300元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)仄骄べY標(biāo)準(zhǔn)。并且每次社區(qū)工作隊員下鄉(xiāng)收貸的車費(fèi)由個人支付，貸款回收率不與社區(qū)工作隊員的工資掛鉤。這使得社區(qū)工作隊員缺乏收貸積極性，僅僅把項目辦當(dāng)作一種過渡，缺乏推動小額信貸工作發(fā)展的熱情。
兩縣UNDP小額信貸項目面臨的共同問題
資金規(guī)模小，覆蓋面小。由于巴塘縣UNDP小額信貸項目資金目前僅有73萬余元，無法滿足所有資金需求者的信貸需求，目前僅僅涉及3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要覆蓋夏邛鎮(zhèn)，并且連夏邛鎮(zhèn)的信貸需求都無法完全滿足。稻城縣UNDP小額信貸項目雖然覆蓋面較大，但僅30余萬元的信貸資金，更是杯水車薪。
中心組名存實亡。兩縣小組成員目前幾乎均沒有參加過任何中心會議，在他們出示的農(nóng)戶貸款手冊上也只記錄了借款及還款的情況。實際上社區(qū)隊員需要每月到各戶上門收款，其原因是“中心”這樣的組織事實上不存在，即使有也只是一些流動、松散的借還款網(wǎng)絡(luò)而已。問題在于首先將窮人從村落社區(qū)篩選和分離出來并組織成所謂“窮人自治組織”并不是一條脫貧的道路，此種靠體制切入建立的“窮人組織”在巴塘鄉(xiāng)村并不存在，更談不上依靠這種“窮人組織”進(jìn)行有效的科技培訓(xùn)，達(dá)到所謂的“意識脫貧”。
缺乏金融政策支持。UNDP小額信貸一直被視為一種扶貧方式，而非特殊的金融形式，缺乏專門針對農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的金融政策和法律制度。目前UNDP小額信貸仍處于試點(diǎn)探索、積累經(jīng)驗和建立制度及方法實驗平臺的階段，不僅覆蓋面相當(dāng)窄，而且機(jī)構(gòu)由政府有關(guān)部門而非央行或金融監(jiān)管當(dāng)局批準(zhǔn)設(shè)立，缺乏合法性和統(tǒng)一規(guī)范性，仍然游離于金融監(jiān)管之外。
缺乏融資渠道，難以擴(kuò)大。目前SCO已停止撥款，來自UNDP的捐助資金已不會增加，客觀上也很難獲得其他慈善機(jī)構(gòu)的資金捐贈，這就需要小額信貸機(jī)構(gòu)必須尋找新的資金來源。如果能成為合格和合法的小額信貸機(jī)構(gòu)，它可以通過吸引投資作為貸款資金，另一種選擇則是爭取吸收商業(yè)性貸款。當(dāng)然，獲得低息貸款的可能性也存在，但是像兩縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會這樣的小型小額信貸機(jī)構(gòu)獲得商業(yè)性貸款的可能性也不大。在缺乏有效融資渠道的前提下，兩縣UNDP小額信貸項目幾乎不可能依靠目前幾十萬元的信貸資金發(fā)展壯大，從而服務(wù)于兩縣整個農(nóng)村金融需求。
缺乏市場化的定價機(jī)制。目前兩縣UNDP小額信貸項目仍然采用8%的規(guī)定貸款利率，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于兩縣的民間利率水平，達(dá)不到利用貸款利率篩選小額信貸客戶的目的，更無法覆蓋貸款的交易成本和風(fēng)險成本，增加項目的可持續(xù)性。
幾點(diǎn)啟示
經(jīng)營理念的差異導(dǎo)致了最終的結(jié)局。稻城縣與巴塘縣UNDP項目的運(yùn)作差異，從根本上講屬于經(jīng)營理念的差異。稻城縣的因循守舊直接導(dǎo)致了目前的慘淡經(jīng)營，巴塘縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會卻能根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，適時調(diào)整運(yùn)作方式，不斷創(chuàng)新以與新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)，推動項目不斷良性發(fā)展。
應(yīng)以發(fā)展的眼光看待小額信貸。小額信貸經(jīng)過近30年的發(fā)展，被實踐證明能行之有效地幫助窮人改善生活、減少脆弱性。但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，貧困群體對資金的需求，無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都發(fā)生了很大的變化，巴塘縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會積極靈活調(diào)整貸款額度及貸款方式，與變化的資金需求相適應(yīng)，在保證貸款安全性的前提下，能夠盡量滿足農(nóng)牧民對資金的需求。這種不拘成規(guī)，以靈活方式運(yùn)作小額信貸的做法是值得肯定和借鑒的。
扶貧與可持續(xù)的悖論。服務(wù)于最貧困群體與小額信貸機(jī)構(gòu)的財務(wù)可持續(xù)是小額信貸的兩個主要目標(biāo)，但是兩個目標(biāo)往往不能兼顧。就兩縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會而言，項目開展最初都將重點(diǎn)放在服務(wù)最貧困群體上，但是由此導(dǎo)致的后果是還款率低下，致使稻城縣 UNDP項目難以為繼。但當(dāng)巴塘縣項目辦改變發(fā)放對象，主要針對小商業(yè)主及不算絕對貧困的農(nóng)牧民發(fā)放后，雖然項目的財務(wù)可以持續(xù)，但是卻又背離了服務(wù)最貧困群體的宗旨。經(jīng)驗顯示，成熟的小額信貸機(jī)構(gòu)應(yīng)提供能滿足窮人持續(xù)的、而不是一兩次的金融服務(wù)，包括存款、貸款、保險等各類金融服務(wù)在內(nèi)。而要做到這一點(diǎn)，就需要有可持續(xù)發(fā)展的小額信貸機(jī)構(gòu)存在。
“孟加拉模式”與中國貧困地區(qū)的農(nóng)村現(xiàn)實怎樣結(jié)合？甘孜州地廣人稀，是典型的大雜居、小聚居的格局，農(nóng)牧民居住分散，居住地之間距離遙遠(yuǎn)，小額信貸所固有的中心組模式難以有效實施。中心組這種首先將窮人從村落社區(qū)篩選和分離出來并組織成所謂“窮人自治組織” 的模式很難在甘孜州這樣的環(huán)境中生長。而我們看到在村社層次仍然是以原有的社區(qū)組織，如村民委員會和村民小組這樣的形態(tài)存在。我們是否可以依賴于這些成熟的社區(qū)組織開展小額信貸？我們是否已經(jīng)沒有必要再堅持建立孟加拉模式的所謂“窮人組織”？我們應(yīng)該轉(zhuǎn)為承認(rèn)現(xiàn)有村落社區(qū)組織是鄉(xiāng)村小額信貸的組織資源，探索如何加強(qiáng)社區(qū)組織，將村組特別是“村民小組”納入農(nóng)戶自立項目的運(yùn)作框架，加強(qiáng)村組幫助社區(qū)內(nèi)窮人的能力。這樣，才能使小額信貸組織自然地落實在堅實的基礎(chǔ)之上。
絕對貧困的扶貧應(yīng)該選擇財政性還是商業(yè)化？就巴塘縣UNDP小額信貸的實踐而言，面臨的最大困境就是扶貧與可持續(xù)發(fā)展的悖論，一方面巴塘縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會作為小額信貸機(jī)構(gòu)，其自身的可持續(xù)發(fā)展是最主要的。另一方面，由于絕對貧困人口幾乎沒有抗風(fēng)險能力，一旦所選擇的經(jīng)營項目失敗，必然造成貸款損失。甘孜州曾經(jīng)由農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放的針對絕對貧困人口的扶貧到戶貸款幾乎全部呆壞，不但沒有達(dá)到扶貧目的，反而加重了絕對貧困人口的債務(wù)，加大了脫貧難度。可以考慮，對絕對貧困人口的扶貧工作由財政資金主導(dǎo)而非采用小額信貸機(jī)構(gòu)的信貸資金幫扶或者由小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款，同時用財政資金成立專項基金用于彌補(bǔ)小額信貸機(jī)構(gòu)在對絕對貧困人口發(fā)放貸款時所造成的損失。這種方式可以緩解對絕對貧困人口的扶貧與小額信貸機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾。
小額信貸組織應(yīng)以商業(yè)化為主。無論公益性小額信貸組織還是商業(yè)化小額信貸組織，均是由于推動低收入地區(qū)脫貧解困的社會需要而產(chǎn)生的，但是推動低收入者脫貧是一個持續(xù)漸進(jìn)的過程，因此需要一個持續(xù)的小額信貸組織存在。公益性小額信貸組織的持續(xù)性雖然是指低收入人群從小額信貸中獲得更多的利益從而可以持續(xù)地發(fā)展，但這依賴于政府或者捐助者的持續(xù)支持。就現(xiàn)實情況而言，這種支持是難以持續(xù)的。因此應(yīng)以商業(yè)化的小額信貸為主導(dǎo)，以較高的利率去覆蓋貸款的交易成本和交易風(fēng)險，從而達(dá)到小額信貸組織的可持續(xù)，以便能持續(xù)地推動低收入者的脫貧。
建立有效的小額信貸管理制度。制約小額信貸項目健康持續(xù)發(fā)展的管理制度因素最主要的有兩個方面。一是組織制度安排，二是管理制度和能力。小額信貸的產(chǎn)品設(shè)計者、資金提供者和主要的籌集者以及技術(shù)支持者處于小額信貸項目管理的外部，但是由于風(fēng)險和產(chǎn)權(quán)方面的關(guān)系又必須對小額信貸機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和管理進(jìn)行監(jiān)督和管理。這種扭曲的關(guān)系，不僅增加了外部管理層和小額信貸機(jī)構(gòu)的管理和運(yùn)行成本，而且更重要的是決策權(quán)和實施職能的分離使小額信貸管理的決策很難及時、準(zhǔn)確，出現(xiàn)問題時外部管理層和小額信貸機(jī)構(gòu)的責(zé)任難以分清。如果外部管理層僅僅發(fā)揮監(jiān)督和技術(shù)支持的作用，現(xiàn)有的小額信貸機(jī)構(gòu)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)又很難承擔(dān)全部決策的重任。-
課題組組長：劉建康
課題組成員：葉宏偉 鐘偉 鄭劍釗
執(zhí)筆：鄭劍釗
| 
