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■本報記者孫汝祥
《全國人民代表大會常務委員會關于修改＜中華人民共和國審計法＞的決定》（以下簡稱《修改決定》）2月28日經十屆全國人大常委會第二十次會議通過，2006年6月1日起施行。
《修改決定》對審計工作報告、審計監督范圍、地方審計機關負責人的任免和經濟責任審計等方面作了一些新的規定。如何理解這些新的規定，這次修改對完善現行審計制度影響何在？就此，中國經濟時報記者分別采訪了北京工商大學張以寬教授、中國人民大學宋常教授和蘭州商學院楊肅昌教授。
政府應向人大常委會報告問題糾正情況和處理結果
《修改決定》規定：“必要時，人民代表大會常務委員會可以對審計工作報告作出決議。”“國務院和縣級以上地方人民政府應當將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結果向本級人民代表大會常務委員會報告。”
張以寬表示，他個人認為此項規定意義有三：一是有利于各級人大常委會加強監督；二是對處理、解決存在的問題有積極的促進作用；三是對審計報告制度的完善。
宋常認為這是一個明顯的變化。第一，原來以內部文書的形式出現的審計報告，現在變成了公開的法律文書，這就增加了透明度。采取審計結果公告制度也是國際慣例，這說明我國國家審計工作已經步入國際化軌道。同時通過法律約束，也更加走向了法律化的軌道。
第二，從它的實際效用來說，它一方面把審計工作立于人大監督之下，對審計工作的質量和水平的要求越來越高。但從另一個角度來說，它也使得審計結果公告有了法律依據，進一步強化了依法審計。此外，把審計結果向人大報告，也是把審計監督和人大監督有機結合，在一定程度上也能通過強化審計監督來促進依法行政，建設法治政府。
楊肅昌則從另一角度指出這一規定意義重大：既突出了人大監督職能，也能夠在一定程度上改善以前審計之后“不了了之”狀況。人們希望把“審計問責”延伸到“政治問責”，即人大要依法介入審計問題的處理，并借助于人大監督權的實施，加大對政府行政機關行為的制約力度。所以新增規定，實質就是一種“政治問責”，凸現出人大監督職能的作用和意義。
對國有資本占控股地位或者主導地位的企業、金融機構的審計監督，由國務院規定
《修改決定》規定：“對國有資本占控股地位或者主導地位的企業、金融機構的審計監督，由國務院規定。”
對此，張以寬認為，國有控股或占主導地位的企業、金融機構涉及很多部門，有其特殊性。而國務院對其情況掌握得更多、更具體，由國務院做出具體規定更有利于此項工作的展開。
宋常表示，現在做這樣的規定，更有利于強化審計監督的法律法規依據。他強調，由國務院規定，而不由人大規定，并不意味著就降低了層次。上述企業和金融機構的情況比較復雜，涉及到的問題比較多，所以不便于通過國家法律的形式來規定，“因為法律的層級越高，內容越不宜具體，所以為了使得這方面既有法規依據，又具有可操作性，由國務院來規定也是很好的，執行起來更靈活一些”。
楊肅昌則指出，新規定理順了對國有資本占控股地位或者主導地位的企業、金融機構的監督關系。按照現代企業制度和國有企業體制改革要求，在明晰產權前提下，產權人監督，即“老板”的監督要到位，所以建立國有資產監督和管理新體制，劃清政府與企業的邊界，注重對企業實施產權監督，應該是企業監督的主要方面。審計監督作為一種行政監督應逐漸減少。特別是在市場經濟體制和公共財政制度下，政府要退出企業經營和競爭領域，并代表公共利益，建立公共財政，履行以提供公共產品和公共服務為主的公共職責。在這種情況下，在對企業管理和監督方面，政府行政監督權要受到制約而不是擴張。
他主張在新的情況下，審計機關應該加大對國資委、銀監會等有關政府行政部門的監督，督促這些部門履行好各自職責。既要通過審計監督來促使對國有資產的監督管理，防止國有資產流失，提高國有資本運用效率和效益，還要制止對企業不正當的干擾。這就是說，審計對這些企業的監督更多的是一種間接監督。將來審計監督的重點應該是對公共財政的監督而不是企業。
經濟責任審計有法可依
《修改決定》規定：“審計機關依照國家有關規定，對國家機關和依法屬于審計機關審計監督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況進行審計監督。”
據宋常介紹，原來我國的經濟責任審計，已經實踐了好幾年，但原來的依據主要是中辦和國辦的兩個相關文件，它們不是嚴格意義上的法律。這一次把經濟責任審計明確寫進審計法，實際上是更進一步的突出經濟責任審計的法律依據，使得經濟審計工作由章可循，有法可依。從另一個角度，也便于全面深入開展和推動經濟責任審計工作。
張以寬認為，經濟責任審計為解決領導人只享有權力，不承擔責任的問題，對揭露有些領導違法違紀問題，挽回財產損失，加強干部管理，促進廉政建設發揮了積極的作用。如今總結多年的經濟責任審計經驗，以立法形式作出規定，為開展經濟責任審計工作提供了法律依據，必將促進我國經濟責任審計工作更大的發展和完善。
“地方各級審計機關負責人的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見”
《修改決定》規定：“地方各級審計機關負責人的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見”。
此前修正案草案曾規定地方各級審計機關負責人的任免，應當事先征得上一級審計機關的同意。最后確定由征得同意變為征求意見會不會影響審計機關的獨立性和權威性？對此，張以寬表示，我國實行的是雙重領導體制，從實際情況來看，此項規定不會削弱國家審計的獨立性和權威性。
楊肅昌則表示，新的規定盡管加大了上一級審計機關對下級審計機關負責人任免上的“話語權”，以加強地方審計機關依法審計監督的獨立性，但仍然沒有打破地方各級審計機關是地方各級政府一個組成部門以及政府在審計機關負責人任免上所具有的關鍵制約力這一基本格局，所以這一規定仍然是在現行審計體制下的一種修改，其直接目的就是在保持現行審計體制不變的情況下最大限度的增強審計監督的獨立性。從這個角度看，這一規定對于完善現行審計體制是有好處的，但作用和意義是很有限的，因為根本的東西沒變。
宋常指出，為了使雙重領導體制得以真正的落實和確立，同時確保審計工作的相對獨立，更好地強化審計工作人員的工作責任心，采取下級審計機關主要負責人的任免征求上級審計機關的意見，更多是為了從業務上確保地方審計機關主要負責人具有勝任的專業能力。另外也是為了確保它的獨立性。這在一定程度上也有利于促進基層人事制度的變革，也是件好事情。
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