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把農(nóng)村中小學(xué)各項(xiàng)收支統(tǒng)一編入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，意味著今后中國(guó)農(nóng)村中小學(xué)的各項(xiàng)開支，將由政府財(cái)政承擔(dān)并予以保障。果如此，在中國(guó)持續(xù)半個(gè)世紀(jì)之久的“農(nóng)民教育農(nóng)民辦”，將變?yōu)橛筛骷?jí)財(cái)政保證的“義務(wù)教育國(guó)家辦”
□本刊記者 常紅曉／文
2月20日，是今年全國(guó)多數(shù)中小學(xué)春季開學(xué)的日子。這一天，廣西壯族自治區(qū)賓陽(yáng)縣蘆墟鎮(zhèn)王明小學(xué)校長(zhǎng)覃光升非常開心——開學(xué)前，王明小學(xué)破天荒地獲得了縣政府3萬(wàn)元公用經(jīng)費(fèi)撥款。新學(xué)期不需要再向?qū)W生收取學(xué)雜費(fèi)了。
“這筆錢是往年學(xué)雜費(fèi)的近兩倍，今后不用再為經(jīng)費(fèi)發(fā)愁了。”覃光升校長(zhǎng)高興地對(duì)記者說(shuō)。
更重要的是，這3萬(wàn)元將納入縣財(cái)政預(yù)算。也就是說(shuō)，今后這筆公用經(jīng)費(fèi)撥款每年都會(huì)有，而且有望逐步增加。
這是“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革”給王明小學(xué)帶來(lái)的新變化。2005年12月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》(下稱“國(guó)發(fā)43號(hào)文”)，宣布自2006年始，中國(guó)政府在未來(lái)五年將至少投資2182億元，支撐農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)，確保“農(nóng)村孩子上得起學(xué)”(參見《財(cái)經(jīng)》2005年第26期“農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)新政”)。
為了保證改革落到實(shí)處，經(jīng)費(fèi)到位，此次改革最重大、也最有意義的舉動(dòng)是，把農(nóng)村中小學(xué)各項(xiàng)收支統(tǒng)一編入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算。這意味著今后中國(guó)農(nóng)村中小學(xué)的各項(xiàng)開支，將由政府財(cái)政承擔(dān)并予以保障——果如此，在中國(guó)持續(xù)半個(gè)世紀(jì)之久的“農(nóng)民教育農(nóng)民辦”，將變?yōu)橛筛骷?jí)財(cái)政保證的“義務(wù)教育國(guó)家辦”。
為了落實(shí)中央政策，財(cái)政部和教育部陸續(xù)下發(fā)了八個(gè)配套文件。臨近春節(jié)前，2006年1月23日至24日，“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革”培訓(xùn)班在北京大學(xué)開班。2006年春首批實(shí)施新機(jī)制改革的西部地區(qū)12個(gè)省區(qū)和中部地區(qū)若干省的財(cái)政、教育部門共150多人參加培訓(xùn)。財(cái)政部教科文司和教育部財(cái)務(wù)司官員詳細(xì)解讀了改革的相關(guān)政策，同時(shí)對(duì)各省代表進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制的緊急培訓(xùn)。
按中央確定的步驟，2006年春季開學(xué)前，西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)要全面試編經(jīng)費(fèi)預(yù)算；2007年預(yù)算編制范圍擴(kuò)大到中部和東部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)；2008年，全國(guó)農(nóng)村40萬(wàn)所中小學(xué)將正式編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算；2010年，全國(guó)農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款達(dá)到中央出臺(tái)的基準(zhǔn)定額。
政府責(zé)任明晰
為中小學(xué)全面建立預(yù)算制度，把學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，是一項(xiàng) “從無(wú)到有”的改革試驗(yàn)。
“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，過(guò)去不是由政府全部保障，因此對(duì)學(xué)校進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的預(yù)算管理?xiàng)l件不完全具備。此次改革后，農(nóng)村義務(wù)教育全部納入財(cái)政保障范圍，這就要求把學(xué)校的各項(xiàng)收支也全部納入財(cái)政預(yù)算并嚴(yán)格管理。” 財(cái)政部教科文司教育處處長(zhǎng)董德剛對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示。
這是一項(xiàng)遲到的改革。按照現(xiàn)代公共財(cái)政原理，義務(wù)教育是最基本的公共服務(wù)，必須由政府付費(fèi)并予以保障。農(nóng)民作為中國(guó)公民，理應(yīng)享有與市民同樣的教育服務(wù)。但自1986年中國(guó)首部《義務(wù)教育法》頒行以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的義務(wù)教育卻長(zhǎng)期名不副實(shí)。
一般而言，中國(guó)的義務(wù)教育主要有三項(xiàng)支出：教師工資、公用經(jīng)費(fèi)(用于維持學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn))、校舍維修改造費(fèi)用。此三者被稱為義務(wù)教育的“三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”。在城市，這三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基本上由地方政府承擔(dān)，學(xué)生只須繳納數(shù)額不高的雜費(fèi)。
農(nóng)村的情況則大相徑庭。農(nóng)村中小學(xué)教師的工資一般由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放；公用經(jīng)費(fèi)則主要靠學(xué)生交納的學(xué)雜費(fèi)維持，來(lái)自政府的公用經(jīng)費(fèi)撥款一般很少；校舍維修改造在稅費(fèi)改革前主要靠農(nóng)民集資承擔(dān)，稅費(fèi)改革后，才改由中央和地方每年安排應(yīng)急性的“危房改造資金”支付。
由于政府投入不足，農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)逐年加重，農(nóng)村中小學(xué)負(fù)債累累，義務(wù)教育質(zhì)量堪憂，這種狀況屢屢受到知識(shí)界和社會(huì)公眾的批評(píng)。鑒于此，“國(guó)發(fā)43號(hào)文”把免除學(xué)雜費(fèi)、增加公用經(jīng)費(fèi)和校舍維修改造投入作為改革的重點(diǎn)，由中央和地方分項(xiàng)目、按比例承擔(dān)。
據(jù)“國(guó)發(fā)43號(hào)文”，此次“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革”的核心內(nèi)容有四：
一是全面免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生住宿費(fèi)。2006年，西部各省農(nóng)村中小學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)，2007年中部和東部各省免除學(xué)雜費(fèi)。城市低保家庭義務(wù)教育階段學(xué)生與農(nóng)村貧困生同步享受“兩免一補(bǔ)”政策。
關(guān)于中央和地方分擔(dān)比例，國(guó)發(fā)43號(hào)文明確：“免學(xué)雜費(fèi)資金由中央和地方按比例承擔(dān)，西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)除直轄市，按照財(cái)力狀況分省確定。”對(duì)購(gòu)買教科書的資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)；對(duì)補(bǔ)助寄宿生住宿費(fèi)資金，則全部由地方承擔(dān)。
二是提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平。在免除學(xué)雜費(fèi)的同時(shí)，提高農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)。這主要分兩步進(jìn)行：第一步，2008年，各省農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到本省2005年秋季開學(xué)前頒布的生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)；第二步，2009年中央出臺(tái)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額。各省生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于中央基準(zhǔn)定額的差額部分，2009年先安排50%的資金，到2010年，各省按中央基準(zhǔn)定額全部落實(shí)到位。
此項(xiàng)改革所需資金由中央和地方財(cái)政按照免學(xué)雜費(fèi)的分擔(dān)比例共同承擔(dān)。據(jù)記者了解，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，目前中央初步考慮，小學(xué)生每年為300元，初中生每年為500元。這將大大超過(guò)各省現(xiàn)行的預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
三是建立農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造資金的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)中西部省區(qū)農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造所需資金，中央和地方按照5∶5的比例共同承擔(dān)；東部地區(qū)主要由各省自行承擔(dān)，中央適當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。據(jù)財(cái)政部官員介紹，目前中央暫定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是西部地區(qū)校舍每平方米400元，中部地區(qū)每平方米300元。
四是“鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制”。“國(guó)發(fā)43號(hào)文”明確，中央繼續(xù)按現(xiàn)行體制，對(duì)中西部地區(qū)和東部部分地區(qū)農(nóng)村教師工資經(jīng)費(fèi)給予支持，省級(jí)政府要增加對(duì)本省內(nèi)財(cái)力薄弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，“確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)足額發(fā)放”。
以上“經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革”，徹底改變了過(guò)去各級(jí)政府責(zé)任不明晰的問(wèn)題，明確了農(nóng)村義務(wù)教育“經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、管理以縣為主”。改革后，省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)，縣級(jí)則更多是一種管理責(zé)任。
具體說(shuō)，今后省級(jí)承擔(dān)“投入責(zé)任”，要統(tǒng)籌安排中央轉(zhuǎn)移支付的資金，統(tǒng)籌確定省級(jí)及省以下各級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任，統(tǒng)籌制定轄區(qū)內(nèi)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的各項(xiàng)具體政策措施，確定本省內(nèi)寄宿生生活費(fèi)的補(bǔ)助對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及方式。縣級(jí)政府更多承擔(dān)“管理責(zé)任”，改革后，縣級(jí)政府的主要任務(wù)是：具體負(fù)責(zé)把農(nóng)村中小學(xué)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)全部納入預(yù)算，科學(xué)合理地分配資金，確保資金及時(shí)足額到位。
如果上述改革目標(biāo)能夠順利達(dá)成，可以預(yù)期，到2010年，中國(guó)農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)將較目前成倍增加，農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題有望從根本上解決，公共財(cái)政全面覆蓋農(nóng)村義務(wù)教育將成為現(xiàn)實(shí)。
據(jù)財(cái)政部測(cè)算，新機(jī)制實(shí)行后，2010年當(dāng)年各級(jí)財(cái)政農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，將比2005年增加約644億元。2006年至2010年五年間，中央與地方各級(jí)財(cái)政累計(jì)新增農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)約2182億元，其中中央新增1254億元，地方新增928億元。
據(jù)財(cái)政部一位不愿具名的官員透露，2182億元只是目前的初步測(cè)算數(shù)。新機(jī)制改革到位后，考慮到完善農(nóng)村教師的工資保障機(jī)制等因素，中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的總投入肯定要超過(guò)測(cè)算數(shù)，而且會(huì)有相當(dāng)大的增加。
“改革全部到位后，農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)會(huì)大為減輕，農(nóng)村中小學(xué)面貌也會(huì)煥然一新。以一個(gè)有1000名學(xué)生的農(nóng)村初中為例，到2010年，如按平均每名學(xué)生每年500元公用經(jīng)費(fèi)計(jì)算，學(xué)校每年就有50萬(wàn)元的公用經(jīng)費(fèi)，這還只是維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用——50萬(wàn)元可不是一筆小數(shù)目，這在農(nóng)村甚至可建一所新學(xué)校。”財(cái)政部教科文司教育處處長(zhǎng)董德剛對(duì)《財(cái)經(jīng)》說(shuō)。
西部先行
根據(jù)中央部署，2006年春季，西部12個(gè)省區(qū)和中部地區(qū)享受西部開發(fā)政策的自治州，首先免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生學(xué)雜費(fèi)。對(duì)免雜費(fèi)造成的投入缺口，中央根據(jù)各省確定的“一費(fèi)制”雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，中央承擔(dān)80%，地方承擔(dān)20%。
其次，根據(jù)各省確定的農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，中央和省逐步增加對(duì)西部地區(qū)中小學(xué)補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)資金，提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平。其中，中央承擔(dān)80%，地方承擔(dān)20%。
第三，對(duì)于校舍維修改造資金，則由中央和地方各承擔(dān)一半。
為了確保改革后農(nóng)村中小學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，2006年春節(jié)前，中央財(cái)政已經(jīng)把36.9億元的補(bǔ)助資金下?lián)艿轿鞑?2個(gè)省、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和中部試點(diǎn)省份。其中包括免除學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助資金30.2億元，提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平補(bǔ)助資金6.7億元。
按照中央和地方分擔(dān)比例，首批改革的省區(qū)應(yīng)承擔(dān)免學(xué)雜費(fèi)資金9.3億元。這些省區(qū)目前正對(duì)省以下的財(cái)政和教育部門相關(guān)人員進(jìn)行政策和預(yù)算編制的培訓(xùn)，計(jì)算詳細(xì)的財(cái)政分擔(dān)數(shù)額，確保把中央和地方補(bǔ)助資金在春季開學(xué)前撥到每一所農(nóng)村學(xué)校。
對(duì)于地方應(yīng)承擔(dān)的部分，中央明確指出：應(yīng)由省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)，但原則上省級(jí)財(cái)政應(yīng)“拿大頭”。
2006年1月19日，財(cái)政部和教育部出臺(tái)了《關(guān)于確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的通知》，明確要求“省級(jí)財(cái)政比較充裕的，省級(jí)財(cái)政應(yīng)負(fù)擔(dān)全部或大部分補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)；省級(jí)財(cái)力下移較多或省以下財(cái)力相對(duì)充裕的，可以確定由各級(jí)財(cái)政分擔(dān)”。
按照公共財(cái)政理論，預(yù)算分配在本質(zhì)上是一種政治行為，它清晰地顯示在政策制定者的眼里，什么才是政府的頭等大事。由上述分擔(dān)比例看，強(qiáng)化“中央和省級(jí)政府”對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入責(zé)任，確是本屆政府的一個(gè)工作重點(diǎn)。
記者從西部各省區(qū)采訪得知，免雜費(fèi)資金和補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)基本上由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，而校舍維修改造資金，各地一般由省級(jí)和市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政分擔(dān)。
以人口大省四川省為例，根據(jù)省政府1月20日《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的實(shí)施意見》，對(duì)免學(xué)雜費(fèi)所需資金，成都市自行解決，攀枝花、德陽(yáng)、綿陽(yáng)、宜賓四個(gè)相對(duì)發(fā)達(dá)的市按照省、市8∶2分擔(dān)，其余市(州)全部由省財(cái)政承擔(dān)；2006年提高公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金，全部由省財(cái)政承擔(dān)。對(duì)于校舍維修改造資金，三個(gè)少數(shù)民族自治州和民族待遇縣由省財(cái)政全部承擔(dān)，成都市自行解決。而前述攀枝花等四市按照省、市5∶5分擔(dān)，其余市按照省、市8∶2分擔(dān)。
據(jù)記者了解，2006年，四川省近千萬(wàn)義務(wù)教育階段的農(nóng)村學(xué)生以及城鎮(zhèn)低保家庭子女將免除學(xué)雜費(fèi)。加上為貧困家庭學(xué)生免教科書費(fèi)和提供寄宿制生活補(bǔ)助，四川省對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)生的總資助金額將達(dá)到35億元左右。
在內(nèi)蒙古自治區(qū)，免雜費(fèi)補(bǔ)助資金和提高公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，除了呼和浩特、包頭、鄂爾多斯三市全部由市本級(jí)財(cái)政承擔(dān)，其余九個(gè)盟(市)全部由自治區(qū)財(cái)政承擔(dān)。校舍維修改造資金，除了前述三個(gè)盟市，全部由自治區(qū)財(cái)政承擔(dān)。
內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳調(diào)研員劉曄透露，2006年全年，中央財(cái)政對(duì)內(nèi)蒙古的補(bǔ)助共計(jì)6.2億元。自治區(qū)財(cái)政將為此增加投入1.6億元。補(bǔ)助資金已經(jīng)于春節(jié)前通過(guò)省級(jí)轉(zhuǎn)移支付下?lián)埽?月1日開學(xué)前應(yīng)能撥到農(nóng)村學(xué)校。
在內(nèi)蒙古的縣一級(jí)政府，此次改革，由于中央和省級(jí)全部承擔(dān)了免雜費(fèi)和補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)的資金，除了呼市等三市，其他盟(市)所屬各旗縣并不需要為此專門增加投入。自治區(qū)政府規(guī)定，旗縣應(yīng)與盟市共同承擔(dān)補(bǔ)助寄宿制學(xué)生住宿費(fèi)資金，“盟市拿大頭，旗縣拿小頭”；2006年的標(biāo)準(zhǔn)是小學(xué)生每人每天補(bǔ)助最少不低于0.5元，初中生不低于0.7元。
值得提及的是，寧夏回族自治區(qū)在此次改革中，不僅全面免除了農(nóng)村學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，而且一舉免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)。寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳教科文處副處長(zhǎng)孫海慧透露，寧夏農(nóng)村義務(wù)教育階段共100萬(wàn)名學(xué)生，80萬(wàn)名農(nóng)村學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)后，只剩下20萬(wàn)名城市學(xué)生，因此省政府常務(wù)會(huì)議決定，2006年全區(qū)城鄉(xiāng)一律免除義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)。
未竟之業(yè)
此次深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，免除了占中國(guó)義務(wù)教育人口80%的農(nóng)村學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，把農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)和校舍維修改造資金全額納入財(cái)政預(yù)算，是實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育的關(guān)鍵一步，也是中國(guó)財(cái)政走向公共性的重要一步。
“為什么過(guò)去一直講‘人民教育人民辦’？一個(gè)很重要的原因就是財(cái)力有限，加之公共財(cái)政的理念尚未真正樹立起來(lái)，不是不想辦，而是辦不到。”財(cái)政部教科文司教育處處長(zhǎng)董德剛說(shuō)。
免除學(xué)雜費(fèi)是建設(shè)農(nóng)村中小學(xué)財(cái)政預(yù)算制度的前提。農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算制度的實(shí)質(zhì)，是政府首先全部承擔(dān)中小學(xué)的各項(xiàng)開支，同時(shí)對(duì)學(xué)校經(jīng)費(fèi)實(shí)行嚴(yán)格的管理和監(jiān)督。只要農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校還在亂收費(fèi)，那就意味著農(nóng)民仍在替政府承擔(dān)義務(wù)教育的成本。
但免除學(xué)雜費(fèi)只是邁出了第一步，政府需要解決的問(wèn)題依然繁重。
目前，中西部地區(qū)農(nóng)村教師工資普遍偏低，中小學(xué)校“普九”負(fù)債嚴(yán)重。過(guò)去很多學(xué)校收取的學(xué)雜費(fèi)，一部分用于學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，一部分給教師發(fā)放補(bǔ)貼，甚至不得不用來(lái)償還債務(wù)。改革后，取消了學(xué)雜費(fèi)和行政事業(yè)性收費(fèi)，財(cái)政部和教育部三令五申，上一級(jí)補(bǔ)助的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，只能用于學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不得用于發(fā)放津貼、償還債務(wù)。很多中西部試點(diǎn)省區(qū)官員擔(dān)心，改革后，教師的實(shí)際待遇很可能下降。
對(duì)此，財(cái)政部官員明確指出：“這個(gè)改革主要解決孩子上學(xué)的問(wèn)題，中央和地方的這筆錢一定要真正用于孩子身上。教師的待遇問(wèn)題應(yīng)該由另外的政策解決，不能用一個(gè)政策去替代另一個(gè)政策。”
對(duì)于教育負(fù)債問(wèn)題，據(jù)財(cái)政部官員介紹，中央已要求把教育負(fù)債從農(nóng)村中小學(xué)剝離到政府，由地方政府逐步化解。據(jù)全國(guó)人大《義務(wù)教育法》執(zhí)法檢查組2004年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)“普九負(fù)債”大約為500億元。這些負(fù)債將被中央納入鄉(xiāng)村負(fù)債的政策框架內(nèi)解決。
在中西部地區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政大多是“吃飯財(cái)政”。此次改革，縣級(jí)財(cái)政壓力雖然并未明顯加重，但由于免除學(xué)雜費(fèi)杜絕了亂收費(fèi)的借口，縣級(jí)政府的教育收費(fèi)事實(shí)上呈減少態(tài)勢(shì)。有學(xué)者擔(dān)心，在這樣的情勢(shì)下，如不能解決義務(wù)教育投入“歷史欠賬”，不把教育負(fù)債通盤予以考慮，中央和省級(jí)新增的補(bǔ)助資金難免被擠占、挪用。
正是基于這種危險(xiǎn)，在春節(jié)前召開的培訓(xùn)會(huì)上，教育部和財(cái)政部官員屢次重申，免除學(xué)雜費(fèi)資金、補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)資金、校舍維修改造資金是財(cái)政專項(xiàng)資金，不得用于人員經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)投資和償還債務(wù)。同時(shí)，改革前，各級(jí)財(cái)政原來(lái)安排的中小學(xué)預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)要繼續(xù)保留，嚴(yán)禁用免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助資金沖減、抵頂財(cái)政預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款。
1月19日，財(cái)政部和教育部更是聯(lián)合發(fā)文強(qiáng)調(diào)：對(duì)于縣級(jí)政府沒有全部落實(shí)上述三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的，省級(jí)財(cái)政部門要相應(yīng)扣減該縣的稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)用于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入。省級(jí)政府未足額落實(shí)三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的，中央財(cái)政也將相應(yīng)扣減該省的稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付。
除了上級(jí)政府的監(jiān)督，社會(huì)和民眾對(duì)中小學(xué)預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督或許更為重要。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者擔(dān)心，農(nóng)村中小學(xué)建立預(yù)算制度后，到底誰(shuí)來(lái)監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行？政府違背預(yù)算規(guī)定后誰(shuí)來(lái)處罰？校長(zhǎng)和公眾如何有效監(jiān)督縣級(jí)政府？這在當(dāng)前無(wú)疑是巨大的挑戰(zhàn)。
“改革后，如果一個(gè)縣長(zhǎng)沒有足額給中小學(xué)撥款，在現(xiàn)存體制下，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督和處罰？中小學(xué)預(yù)算制度建立后，縣級(jí)人大從法律上對(duì)預(yù)算具有審查和決策權(quán)，但這種監(jiān)督如何變?yōu)閷?duì)政府預(yù)算行為的實(shí)質(zhì)性審查？如何成為基層政府悔過(guò)自新的動(dòng)力？這顯然是一個(gè)短期難以解決的問(wèn)題。”農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員蔣中一警告說(shuō)。■
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