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本報(bào)記者 范利祥 實(shí)習(xí)記者 吳群 上海報(bào)道
“以后壓力當(dāng)然大了！”2月23日，浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局一位人士捏著一份《浦東新區(qū)績(jī)效預(yù)算改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)說(shuō)。
兩天前，該《方案》在浦東新區(qū)政府常務(wù)會(huì)議上獲得原則通過(guò)。其中，浦東新區(qū)社
會(huì)發(fā)展局分管的“義務(wù)教育”項(xiàng)目，被納入浦東2006年績(jī)效預(yù)算試點(diǎn)項(xiàng)目范圍。
“這是我國(guó)預(yù)算改革的一個(gè)重大突破。”一直呼吁在我國(guó)盡早推行績(jī)效預(yù)算的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任馬國(guó)賢教授斷言。
細(xì)心人士發(fā)現(xiàn)，最近一兩年，績(jī)效預(yù)算已成為財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶反復(fù)提及的名詞；而財(cái)政部在2006年的工作重點(diǎn)中也首次表明，今年要積極推進(jìn)績(jī)效考評(píng)等工作，逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政資金使用新模式。
對(duì)此，財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉也在一次國(guó)際研討會(huì)上透露，建立績(jī)效預(yù)算體系是為了進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)公共財(cái)政管理，提高財(cái)政資金的使用效益，其核心是通過(guò)制定公共支出的績(jī)效目標(biāo)，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對(duì)支出效果的管理。
如今，眾多人士期待已久的績(jī)效預(yù)算，隨著浦東綜合配套改革試點(diǎn)工作的逐步深入，終于被推向其財(cái)政預(yù)算改革軌道。
浦東試點(diǎn)
“中央財(cái)政每年都會(huì)在義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生上投入大量的資金，但這些錢有沒有真正花到實(shí)處？有沒有起到預(yù)期效果？始終是個(gè)謎。”馬國(guó)賢說(shuō)。
最近兩年，中央財(cái)政在義務(wù)教育上的投入均在100億以上；幾天前，中央財(cái)政還預(yù)撥專項(xiàng)資金36.9億元，輸入西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育。而不久前，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心和財(cái)政部教育司聯(lián)合對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行過(guò)一次評(píng)價(jià)，“很多地區(qū)效果不佳。”
而分析其原因，馬認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的教育經(jīng)費(fèi)撥款體制采用的是基數(shù)法計(jì)算辦法，基數(shù)法預(yù)算的核心問題是撥款與效果脫節(jié)，帶來(lái)了很多問題。比如在這種體制下，沒有人重視教育質(zhì)量評(píng)價(jià)，農(nóng)村教育低質(zhì)量的問題得不到充分反映，而且造成了城市學(xué)校教師大量超編，而農(nóng)村學(xué)校嚴(yán)重缺編等。
“按照原來(lái)的預(yù)算模式，預(yù)算主管部門總會(huì)想方設(shè)法多報(bào)項(xiàng)目，財(cái)政局也不可能每個(gè)關(guān)都能把好。”浦東新區(qū)財(cái)政局一位人士說(shuō)，“但這些項(xiàng)目最終能達(dá)到什么效果？一直無(wú)法定論。”
而按照浦東即將推行的績(jī)效預(yù)算，“預(yù)算將根據(jù)評(píng)定結(jié)果而定，如果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，將會(huì)影響到你這個(gè)部門相關(guān)項(xiàng)目的資金安排。”
兩天前，浦東新區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)過(guò)劍飛也在浦東新區(qū)的一份內(nèi)部刊物上對(duì)此解釋，“比如造一條路，單就路的建設(shè)而言，你的資金使用完全合理，甚至是經(jīng)濟(jì)節(jié)省的，但是放到更大的范圍，可能就不一定了。”也就說(shuō)，如果你造的是一條“斷頭路”，或者利用價(jià)值不夠大的路，那這筆錢就花得不值了。
而關(guān)鍵是，“斷頭路”項(xiàng)目如何被攔截在立項(xiàng)之前。但棘手的問題是，不少項(xiàng)目在立項(xiàng)之前難以評(píng)價(jià)其價(jià)值程度；立項(xiàng)之后，“其最終的結(jié)果如何，由于現(xiàn)在的審核制度不健全，往往就不了了之了。”
這正是浦東要推行績(jī)效預(yù)算的初衷。
而據(jù)了解，績(jī)效預(yù)算也是浦東綜合配套改革試點(diǎn)中的一個(gè)重要內(nèi)容。浦東新區(qū)財(cái)政局在一份《以綜合配套改革試點(diǎn)提升財(cái)政管理服務(wù)水平》的文件中，明確表示，要“以績(jī)效預(yù)算為抓手，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)涉及民生民計(jì)、社會(huì)保障和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等領(lǐng)域的投入”。
而根據(jù)《方案》，今年列入浦東新區(qū)績(jī)效預(yù)算試點(diǎn)的項(xiàng)目包括義務(wù)教育、中小學(xué)校舍達(dá)標(biāo)、孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)、招商引資專項(xiàng)、外高橋港區(qū)四期配套道路、公交扶持補(bǔ)貼項(xiàng)目、河道整治工程、促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)和物業(yè)管理等九項(xiàng)，均是與“民生民計(jì)”有關(guān)的區(qū)級(jí)支出項(xiàng)目，設(shè)計(jì)資金量38.7億。
評(píng)價(jià)結(jié)果與政績(jī)掛鉤
績(jī)效預(yù)算權(quán)威人士、財(cái)政部科研所綜合政策研究室主任余小平向記者解釋，這一模式的基本原則是公共預(yù)算“從管人轉(zhuǎn)向管事”。也就是說(shuō)，把原來(lái)按照“人員——職能——經(jīng)費(fèi)”安排預(yù)算的傳統(tǒng)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮财贰财烦杀尽A(yù)算”的預(yù)算模式，把政府作為一個(gè)提供公共品的經(jīng)濟(jì)部門，通過(guò)對(duì)公共品的核算，進(jìn)行預(yù)算編制。
余小平認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算從收支核算到成本核算，改變了原來(lái)只考慮政府公共資源存量的做法，從而使預(yù)算緊緊圍繞公共品的成本，體現(xiàn)了預(yù)算的約束機(jī)制，從制度上強(qiáng)化了政府內(nèi)控機(jī)制。
馬國(guó)賢也認(rèn)為，由于績(jī)效預(yù)算關(guān)注的不是預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程，而是執(zhí)行的結(jié)果，不是政府的錢夠不夠花，怎么花，而是政府在這些地方花了錢，老百姓最終得到了什么。因此績(jī)效的衡量是實(shí)行績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)。這也意味著，績(jī)效預(yù)算難度最大、最為關(guān)鍵的部分是如何制定績(jī)效指標(biāo)。
浦東新區(qū)財(cái)政局一位人士向本報(bào)記者提供的一份《浦東新區(qū)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》(試行)顯示，浦東把試點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)劃分為四檔，綜合得分在90分以上的為“A”，80至89分的為“B”，70至79分為“C”，69分以下為“D”。
而評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的也較多，大致包括內(nèi)在因素(如項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量、預(yù)算執(zhí)行情況等)和外在因素(達(dá)到預(yù)期目標(biāo)程度、成本效益分析評(píng)價(jià)、對(duì)社會(huì)效益實(shí)際影響等)兩個(gè)方面。
“但事情并沒有這么簡(jiǎn)單，真正實(shí)施起來(lái)相當(dāng)復(fù)雜。”馬國(guó)賢說(shuō)，由于各個(gè)項(xiàng)目都有自身的特點(diǎn)，因此“評(píng)級(jí)指標(biāo)難以統(tǒng)一設(shè)立，而應(yīng)該每個(gè)項(xiàng)目都有自己量身定做的評(píng)價(jià)指標(biāo)。”這也是財(cái)政部想推而遲遲沒有推出的主要原因。“評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定，也是推行績(jī)效預(yù)算國(guó)家普遍面臨的一個(gè)難題。”
此外，為了體現(xiàn)這一新預(yù)算管理體系的“公開、公平、公正”的原則，浦東新區(qū)在績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)中還將引入第三方參與，比如行業(yè)協(xié)會(huì)、民間組織甚至咨詢機(jī)構(gòu)都可能為政府的財(cái)政項(xiàng)目打分，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體的多元化。
浦東新區(qū)政府人士還特別提醒本報(bào)記者注意這項(xiàng)預(yù)算改革中最重要的亮點(diǎn)，評(píng)定結(jié)果“將與政績(jī)掛鉤”。即這些結(jié)果除了作為確定后年度編制和安排預(yù)算的重要參考依據(jù)外，還將作為預(yù)算信用等級(jí)評(píng)定、部門年度目標(biāo)管理考核及干部年度考核的重要參考依據(jù)。
該人士還透露，這些結(jié)果可能會(huì)專門向區(qū)委常委會(huì)議匯報(bào)，“如果時(shí)機(jī)成熟，可能還要接受每年人代會(huì)的審議。”即每年的人代會(huì)上既要通過(guò)年度預(yù)算，也要通過(guò)年度績(jī)效計(jì)劃；同時(shí)對(duì)上年的預(yù)算和績(jī)效的執(zhí)行情況進(jìn)行審查。
“這個(gè)壓力很大啊。”浦東新區(qū)政府人士笑著說(shuō)。
余小平則認(rèn)為，以客觀公正的績(jī)效評(píng)估體系代替?zhèn)鹘y(tǒng)的業(yè)績(jī)考核，可以有效地改變目前各級(jí)官員盲目追求“業(yè)績(jī)”和“形象”的形式主義做法。
據(jù)透露，浦東新區(qū)還將建立一個(gè)“績(jī)效預(yù)算改革聯(lián)席會(huì)議制度”，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，“區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)親自推動(dòng)。”
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