縣域金融生態現狀分析

　　——來自安徽、江西、河南、江蘇、浙江、山東六省的調查報告

　　-　謝慶健

　　近年來，縣域經濟在新一輪經濟快速增長周期中發展相對緩慢，成為國民經濟發展中的弱勢部分，這其中固然有著深刻的體制性因素，但縣域金融生態建設滯后以及縣域金融對

經濟的支持力度不斷弱化無疑是重要的因素之一。為進一步了解縣域金融生態現狀以及存在的問題，在人民銀行參事室的組織和協調下，我們對安徽、江西、河南、江蘇、浙江、山東六省1995～2004年期間的縣域金融生態狀況進行了一次專題調查，通過召開座談會和選擇一些典型縣實地調研，取得了大量的第一手資料。另外，在金融生態指標體系還沒有統一的情況下，我們從經濟環境、法律環境、行政環境、企業改革、金融服務等五個方面設計了一套問卷，對六省內的縣(包括縣級市)級人民銀行、金融機構以及政府綜合經濟部門進行了問卷調查。在此基礎上，我們分析了當前縣域金融生態中存在的問題與成因，并力求探討優化縣域金融生態的路徑。

　　六省縣域經濟金融比較分析

　　六省縣域經濟金融的共性特征

　　安徽、江西、河南、江蘇、浙江、山東六省的縣域經濟及縣域金融10年來均得到了不同程度的發展，但與本省的經濟金融發展水平相比較，尚不盡如人意。盡管六省發展水平處于不同的層次，在縣域經濟金融發展過程中卻存在著較多的相似特征，主要表現在以下方面：

　　縣域GDP占全省GDP的比例普遍偏低，縣域經濟仍處于相對弱勢。過去10年，六省的縣域GDP占全省GDP的比例大部分在50%左右，與六省的縣域人口占全省人口的比例(均在70%左右)相比普遍較低。

　　縣域GDP占全省比重呈下降趨勢，縣域經濟發展速度逐步放緩。自1995年以來，無論是經濟高速發展的江蘇、浙江、山東三省，還是經濟發展相對較慢的安徽、江西、河南三省，縣域經濟都得到了較快發展，但縣域GDP占全省GDP的比重均呈現出長期下降的趨勢，安徽、江西、河南、江蘇、浙江、山東縣域GDP占本省GDP 的比重分別下降了8.81、12.35、6.62、5、3.05、0.31個百分點。

　　縣域存貸款余額占全省比例趨于下降，縣域金融業務逐步萎縮。過去10年，六省縣域的存貸款余額雖然保持著上升的態勢，但占全省存貸款余額的比例卻呈現下降的趨勢。縣域存款余額占全省存款余額的比例除安徽、浙江兩省基本持平外，其余四省均下降3個百分點以上；縣域貸款余額占全省貸款余額的比例，下降幅度最小的浙江省為3.76個百分點，其他五省下降的幅度均在8 個百分點以上。存貸款余額占比下降最多的江西省分別減少了12.68和21.22個百分點。

　　縣域貸款平均增速普遍低于全省增速，縣域金融發展后勁不足。過去10年，安徽、江西、河南、江蘇、浙江、山東六省貸款的平均增長速度分別為13.19、14.05、14.06、18.73、23.78、15.87個百分點。而六省縣域貸款的平均增速分別為9.65、8.52、5.66、15.65、22.53、11.59個百分點,均慢于全省貸款的平均增長速度。

　　縣域不良貸款率有所下降，縣域金融風險仍然較大。近年來，隨著國家的宏觀經濟政策調整和金融改革步伐的加快，六省縣域金融機構的不良貸款率雖都有明顯的下降，但仍處于比較高的水平線上。

　　東、中部縣域經濟金融的差異

　　六省的縣域經濟金融有許多相似特征，但如果將江蘇、浙江、山東三省作為東部，安徽、江西、河南三省作為中部，對東部和中部縣域經濟金融加以比較，我們不難發現二者在某些地方存在顯著差異。

　　中部縣域GDP占全省比例下降的趨勢快于東部。過去10年，江蘇、浙江、山東三省縣域GDP占全省GDP的比重下降幅度在5個百分點以內，而安徽、江西、河南三省則下降10個百分點左右。

　　貸款年均增幅差距越來越大。據統計，1998～2004年，東部三省貸款年均增長 18.83%，中部三省貸款年均增長10.40%；而東部三省縣域貸款年均增長15.97%，中部三省縣域貸款年均增長只有3.85%。中部三省與東部三省在縣域金融支持縣域經濟發展方面的差距越拉越大。

　　東、中部縣域資金運用差別明顯。2000年到2004年，東部三省的縣域存貸比基本維持在略低于70%的水平，而中部三省則每年以近10%的比例急速下降，已由2000年的94.25%下降到2004年的62.65%，縣域資金大量流失。

　　中部縣域金融對經濟的貢獻率低于東部。1999年至2003年，東部三省縣域GDP 的總量在11554億元的龐大基礎上以年均13.5%的速度快速增長，而中部三省縣域 GDP的總量則在5843億元的低水平上以年均7.96%速度增長，比東部增速慢5.54個百分點。東部三省縣域貸款占GDP的比例由49.63%上升為58.76%，而中部三省則由 61.29%下降為53.38%。

　　六省縣域金融生態建設中存在的主要問題

　　從金融生態主體、金融生態調節機制和金融生態環境這樣一個完整的金融生態系統來考察，近年來六省縣域金融生態有了較大的改善。但由于底子薄、起步晚，目前六省縣域金融生態總體上仍然比較脆弱，特別是在中部三省這種脆弱性尤為明顯，甚至個別地區出現惡化的趨勢。

　　縣域金融生態主體：金融組織體系不健全，金融主體弱小，服務品種單一

　　縣域金融組織體系不健全。從六省調查情況看，除浙江蕭山、江蘇昆山等少數發達地區外，大多數縣域金融機構一般只有部分國有商業銀行分支機構、農業發展銀行、農村信用社、郵政儲蓄和少量的保險機構。股

　　份制商業銀行、證券公司等其他類金融機構幾乎為零，而國有商業銀行分支機構大量退出，適合縣域經濟發展的其他金融機構又沒有相應建立。

　　縣域金融服務面收縮。1999年以來，國有商業銀行從縣域市場退出的趨勢明顯，縣域金融機構呈現不斷萎縮的態勢。其中，安徽撤銷1209個，江西撤銷1793個，河南撤銷3193個，江蘇撤銷1052個，浙江撤銷608個，山東撤銷1929個，即使保留下來的縣域國有商業銀行分支機構，其服務面也非常狹窄，不少已成為實際上的“大儲蓄所”。

　　金融產品傳統、單一。在縣域經濟發展中，金融產品基本上屬于賣方市場，在產品開發、業務創新和金融服務方面，商業性金融機構缺乏市場競爭意識，仍然固守計劃經濟體制下的經營觀念和工作思路，維持著傳統的存貸款業務，低效運轉。

　　縣域金融生態調節機制：發育不全，培育不足，自我調節機制失靈

　　基層人民銀行職能定位不清，轉變較慢。自銀行業監管職能分離后，人民銀行縣支行職能定位還不是十分清晰，轉變沒有完全到位，在縣域金融競爭不充分、道德風險依然比較嚴重的情況下，基層人民銀行傳導貨幣政策的功能和調節金融的作用均十分有限。

　　基層銀行監管部門的外部調節錯位。從縣域金融監管的現狀來看，重審輕監、重查輕罰、重救助輕防范等現象仍比較普遍。另外，監管權力的運作缺乏有效的再監督機制，縣域監管機構之間缺少協調合作機制。

　　國有商業銀行縣級分支機構幾乎沒有授信權。近兩年國有商業銀行采取信貸收權措施，絕大多數縣級支行也因此失去了信貸發放權限。這最終導致基層國有商業銀行缺乏自我調節功能，成了單純吸收存款的機構，使本來就積累不足、缺乏資金的農村資金被抽走，投入到大中城市。以安徽宿州市為例，2004年縣域四家國有商業銀行存款余額55億元，貸款余額僅為8.7億元，流出資金近40億元。

　　現行的郵政儲蓄體制使縣域資金大量自下而上單向流動。長期以來，郵政儲蓄以其郵政代辦點遍布鄉村和辦理郵政匯款的優勢，將農民出售農副產品的資金和外出打工人員匯回的資金，最大限度地吸收并逐級上劃。從2000～2004年六省郵政儲蓄存款余額變化來看，安徽由95億元上升到237億元；江西由88億元上升到266億元；河南由194億元上升到444億元；江蘇由403億元上升到947億元；浙江由110億元上升到261億元；山東由308億元上升到657億元。

　　縣域金融生態環境：經濟基礎相對薄弱，執法效果不佳，信用和制度環境有待進一步改善

　　經濟環境：結構性問題突出，區域間不平衡，發展后勁不足。雖然各縣的資源稟賦、發展現狀等存在著差異，但從縣域經濟內部看，仍然存在著普遍的矛盾和問題：

　　一是結構性矛盾突出，總體生產力水平相對不足。除浙江省縣域經濟發展較快，第二產業占比相對較高以外，其他五省縣域經濟總量不足，第一產業比重明顯偏高，第二產業比重過低，第三產業發展緩慢。

　　二是經濟發展不平衡，省與省之間縣域經濟的差距擴大。發達地區的山東、浙江、江蘇三省縣域生產總值分別是安徽省縣域生產總值的3.75、3.52、3.5倍，浙江省縣域人均GDP則是安徽省縣域人均GDP的 4.6倍。同一省份的縣域經濟發展也不平衡。江蘇省的江陰市2004年實現的GDP是響水縣的17.7倍，財政收入是響水縣的34.64倍，其他指標差距均較大。

　　三是金融支持力度與經濟發展不匹配。商業銀行在經營過程中堅持“抓大放小、擇強舍弱”的市場原則，不斷增加對大城市、大企業、大項目的資金投入，縣域金融支持力度日益弱化。從金融深度指標——貸款余額/GDP——來看，除江蘇、浙江略有上升外，安徽、江西、河南、山東縣域金融深度近5年分別下降10、9、10、6個百分點。

　　四是縣域經濟中存在一些不和諧因素，影響金融生態的穩定。比如，政府出臺的諸多支農、惠農政策因農業生產資料價格的上漲而達不到預期效果；縣域固定資產投資異常薄弱，消費水平過低，且外向型經濟依存度不強，致使縣域經濟長期低速發展。

　　法制環境：行為主體償債意愿不強，執法效果有待提高。首先，在債權保全、資產接收、資產處置過程中稅率過高。其次，金融案件訴訟費過高。據統計，1999年至2004年，安徽省縣域金融機構訴訟費用占全部清償金額的比例高達14.6%，甚至個別訴訟案件所追償的資金不夠抵交訴訟費。第三，法院判決執行難度大，資金收回率低。典型調查表明，執行額尚不足標的額的1/3。第四，司法機關缺少案件執行的有效手段。有些債務人在敗訴后攜款出走；有些企業通過分立、合并或改名金蟬脫殼；有些企業在承包、租賃過程中，不承擔金融債務，變相懸空債務；有些將企業資產藏匿、拍賣、出售、轉讓，拒不償還貸款等等。

　　信用環境：征信體系建設滯后，地方政府履約意識淡漠，失信效仿現象比較嚴重。現有的征信體系建設跟不上市場經濟發展要求，現有的信用評估體系對債務人約束力極其有限。縣域企業誠信意識淡薄，地方政府甚至帶頭失約，逃廢金融債務現象屢見不鮮。據統計，在安徽省68.39億元的基層政府金融債務中，不良貸款占比高達51.6%，已形成區域金融風險。地方政府拖欠金融債務，不僅損害了地方政府在公眾和金融機構中的形象，而且引起了社會上其他欠債主體的效仿。

　　制度環境：行政干預時有發生，中介機構不完善，機制有待調整。行政干預現象在欠發達縣域經濟中較為普遍。一是政府出面要求貸款。一些地方政府領導為完成招商引資任務，要求金融機構為一些項目提供配套資金。二是政府相關部門直接向銀行借款。縣級政府財力弱小，在市政建設等方面缺乏資金時，采取直接或變相手段申請辦理貸款。三是地方政府干預司法公正執行。此外，在縣域普遍存在擔保、評估、公證等中介機構不足的問題，而且擔保手續繁瑣、費用偏高、風險補償機制尚未建立，這些均在一定程度上制約了金融對縣域經濟的支持。

　　完善縣域金融生態的政策建議

　　構建適應縣域經濟發展的金融組織體系，健全多元化、有序競爭的縣域金融生態主體

　　根據縣域發展多層次需求，構建政策性金融、商業金融、社區互助金融相結合的金融體系。國有銀行應改革和完善現行的信貸管理體制和經營機制，適當下放貸款審批權限，積極創新金融產品和服務，為不同類型的企業提供個性化的金融服務。強化農發行的政策性金融服務功能。深化農村信用社改革，在條件較好的縣創建農村合作銀行或農村商業銀行，鼓勵其通過市場運作、自由組合方式對周邊地區的農村信用社進行兼并和重組。組建

　　完善地方政府、金融管理部門和金融機構三位一體共同推進的縣域金融生態調節機制

　　一是加快建立地方政府領導下，人民銀行、金融監管部門、地方經濟綜合部門、公安部門、司法部門、新聞部門等共同參加的金融穩定協調機制。二是人民銀行縣支行要積極發揮基層央行職能，疏通貨幣政策傳導渠道，增強貨幣政策在縣域的傳導效果。要依靠地方政府，充分發揮基層央行職能，積極引導縣域金融機構規范競爭，爭取在縣域金融機構之間形成一種既競爭又合作的良好氛圍。三是金融機構要轉換經營機制，增強自我發展和調節能力。要加快經營機制改革，構建總、分、支行間信貸經營的約束與激勵兼容機制，加強法人治理結構和分支行治理結構建設，確立“以市場為導向，以客戶為中心，以控制和防范風險為約束條件，以效益為目標”的經營決策和管理機制。

　　以保護債權為中心，深入開展金融生態環境改良活動

　　一是發揮地方政府在縣域金融生態環境建設中的主導作用，構建整體聯動的金融生態維護機制。加強地方政府對縣域金融生態環境建設的組織領導，將改善金融生態環境納入對各級政府部門的考核內容，打造“誠信政府”。二是推進縣域經濟結構調整，營造可持續發展格局，為優化縣域金融生態創造良好的經濟環境。深入研究縣域經濟發展的比較優勢，突出抓好招商引資、民營經濟、高新技術“三個亮點”，提高縣域經濟綜合

　　作者系中國人民銀行參事。本報告由中國人民銀行合肥中心支行金融研究處協助組織協調和匯總，中國人民銀行南京分行、濟南分行、鄭州中心支行、杭州中心支行、南昌中心支行提供了大量的基礎數據。在報告的日常調研和最終匯總過程中，中國人民銀行合肥中心支行戴季寧、汪濤、汪守宏、吳宏、夏筱瑛、李勇等同志做了大量的配合工作。