評價公務(wù)員數(shù)量GDP比例只是指標(biāo)之一

　　本報(bào)記者 成凡

　　上海報(bào)道

　　中國公務(wù)員的數(shù)量真的太多了嗎？

　　零點(diǎn)調(diào)查公司2月8日公布的一項(xiàng)民意調(diào)查引起了廣泛而熾熱的關(guān)注。這份題為《公務(wù)員的數(shù)量太多了》的調(diào)查報(bào)告顯示，近七成的民眾認(rèn)為目前政府公務(wù)員的總量應(yīng)該減少。

　　調(diào)查說，在百姓眼中，市政府辦公廳、市發(fā)展和改革委員會、市財(cái)政局、市旅游局等部門最應(yīng)該減少公務(wù)員的數(shù)量；而市公安局、市教育局、市交通委員會則被認(rèn)為最應(yīng)該增加公務(wù)員數(shù)量。

　　報(bào)告末尾還引述了國家行政學(xué)院王健教授的介紹，即從公務(wù)員與GDP比例指標(biāo)來看，中國高于日本近20倍。暗指我國公務(wù)員數(shù)量相對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言實(shí)在過多。

　　民調(diào)數(shù)據(jù)與學(xué)者介紹引發(fā)出一場激烈的爭論，尤其是對評判政府規(guī)模是否合適的指標(biāo)工具上，有不少異議。2月21日晚，記者分別采訪了零點(diǎn)調(diào)查公司董事長袁岳和中國人民大學(xué)行政管理系主任毛壽龍教授。

　　民意認(rèn)為“數(shù)量太多了”

　　《21世紀(jì)》：國內(nèi)已經(jīng)經(jīng)歷過多次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革了，公務(wù)員數(shù)量也一再精簡。但零點(diǎn)的調(diào)查顯示，老百姓們覺得政府還是過于龐大？

　　袁岳：沒錯。67%的受訪者居民認(rèn)為政府公務(wù)人員的總量應(yīng)該減少，認(rèn)為應(yīng)該增多和保持現(xiàn)有規(guī)模不變的分別是10%和5.9%。這里面，城市和小城鎮(zhèn)居民認(rèn)為公務(wù)員數(shù)量應(yīng)該減少的感覺較農(nóng)村更強(qiáng)烈，比例分別達(dá)到87.1%和88%。

　　問及如何減少公務(wù)員的數(shù)量，近一半(43.3%)受訪者認(rèn)為各部門的數(shù)量都應(yīng)減少，另有25.3%認(rèn)同通過減少政府部門來相應(yīng)減少公務(wù)員數(shù)量的方法，剩余近兩成(19.4%)的居民認(rèn)為只有一些部門應(yīng)該減少，而另一些部門應(yīng)該增加或者不變，也就是說，應(yīng)當(dāng)“區(qū)別對待”。

　　《21世紀(jì)》：“區(qū)別對待”？

　　袁岳：對。零點(diǎn)公司2004年做過一個民眾對各級政府滿意度的調(diào)研統(tǒng)計(jì)，結(jié)果顯示，越是高層的政府百姓評價越高，離他越近的部門評價越差，這和國際上很多地方是完全相反的。而這次的“區(qū)別對待”還是繼承了中國特色，居民對政府部門的印象是，“指導(dǎo)監(jiān)管”部門的人員過多，而“實(shí)施服務(wù)”部門的人員不夠。

　　像政府辦公廳和發(fā)改委等與居民日常生活距離較遠(yuǎn)的部門，居民對其具體工作職責(zé)認(rèn)識比較模糊，而且對這類宏觀部門傾向于做出主觀判斷；而公安局、教育局是與市民生活緊密相關(guān)的，接觸較多而且對其服務(wù)的需求也較大，因此往往會感覺應(yīng)該增加人員。

　　零點(diǎn)的報(bào)告是個開始

　　《21世紀(jì)》：毛教授對這些統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果怎么看？

　　毛壽龍：老百姓做的很多判斷是基于感受的。因?yàn)楸M管一直在說信息公開，但最主要的信息通道還是媒體。說實(shí)話，我國《公務(wù)員法》已經(jīng)施行了，寫明黨政干部包括“黨、政、群”三個領(lǐng)域，但有些細(xì)節(jié)到現(xiàn)在連我都沒搞清楚，比如什么叫行政編制，事業(yè)編制的額度又有多少，還有臨時工。我不知道哪里能查這方面的數(shù)據(jù)，我指的是各個政府層次的。作學(xué)術(shù)研究講究定性定量，但兩個方面我好象都“定”不下來。當(dāng)然，缺乏外在約束，政府總有自我膨脹的動力的。

　　信息不透明，民意在多大程度上準(zhǔn)確就很難評判，但民意背后反映的問題卻是不容忽視的。有了這個報(bào)告，決策和執(zhí)行部門就知道了自身在服務(wù)對象眼中的形象，而不是在照鏡子。可以這么說，零點(diǎn)的這個報(bào)告是很多工作的開始，是溝通的開始。

　　打個比方，2002年的數(shù)據(jù)顯示全國授銜警官已有170萬，之后以每年10萬的數(shù)量遞增。到底是數(shù)量問題，還是工作方式問題——如有些人認(rèn)為過于突出“非現(xiàn)場執(zhí)法”后，路面上看不到警察了，這一點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)尤其突出。另外，每年?duì)奚�不少警察，但也會開除不少警察，后者的數(shù)字也沒看到過。老百姓說應(yīng)該增加警力，有可能的確是表達(dá)人手偏少的意味，但也有可能是在影射對這塊工作不滿意。所以，要繼續(xù)下去，開始溝通。

　　袁岳：溝通很重要，公共管理的一個核心能力就是溝通。如果公共服務(wù)機(jī)構(gòu)連對象的需求都搞不清楚，不可能有高滿意度。我再補(bǔ)充一下民意價值的話題，老百姓在很多時點(diǎn)都在積累他們樸素的社會經(jīng)驗(yàn)。比如我們一個受訪者就曾質(zhì)疑政府精簡的成效，“新修的政府大樓總比拆的樓高大很多，有的地方老樓還不拆。公務(wù)員辦公用的建筑面積越來越大，你說，我的結(jié)論是什么？！”

　　評判的指標(biāo)工具有很多種

　　《21世紀(jì)》：民意在傳達(dá)公務(wù)員過多這樣一個意思，而一些學(xué)者也用比較工具得出中國公務(wù)員可能超標(biāo)近20倍的結(jié)論。我們注意到，調(diào)查報(bào)告最后引用了國家行政學(xué)院王健的說法，我國財(cái)政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诒壤秊?∶26，低于世界平均水平；但從公務(wù)員與GDP的比例指標(biāo)來看，我國為39人/百萬美元，大大高于發(fā)達(dá)國家(日本為1.38人／百萬美元)。

　　毛壽龍：這只是工具之一。當(dāng)然，至少我們可以從中得知，中國政府和美國、法國、日本等大多數(shù)國家相比，到底是胖了還是瘦了。做的是事實(shí)判斷，不是價值判斷，與好不好是兩個概念。

　　我的看法是，經(jīng)濟(jì)增長只是政府的目標(biāo)之一，比如，像林業(yè)局這樣的政府部門，怎么能讓人頭去和GDP相除呢，和森林覆蓋率除還差不多。而且公務(wù)員的統(tǒng)計(jì)口徑不同，屬地特征也不同：美國農(nóng)業(yè)部就有一大堆官員，英國的衛(wèi)生部也有一大堆官員，日本、韓國的一些國有企業(yè)都算公務(wù)員。

　　我想提幾個我以為評判政府規(guī)模是否合適的指標(biāo)工具。首先是零點(diǎn)這次做的，很主觀的一個指標(biāo)即老百姓的感覺。感覺對還是不對無所謂，意義在于這種感覺的背后，分析這些結(jié)論。這些民意不是不可改變的，只要進(jìn)一步的信息公開和溝通。而第二個并列的工具指標(biāo)有些技術(shù)含量，“百姓養(yǎng)得起的政府是怎樣的”。

　　“養(yǎng)得起”又包含兩個層面的意思。一是民眾需要什么樣的政府，即哪些公共服務(wù)是要由政府提供的，哪些不是；二是政府的規(guī)模必須限制在怎樣的一個范圍內(nèi)。請注意，這個規(guī)模還不是質(zhì)量，和提供公共服務(wù)的質(zhì)量高低不是線性關(guān)系。

　　袁岳：我說一下我的直感和了解。

　　多數(shù)發(fā)達(dá)國家自上上個世紀(jì)以來先后建設(shè)起了“小政府、大社會”的公共治理共識。美國、英國就不提了，即便在亞洲，像新加坡，經(jīng)濟(jì)主管部門就兩個，工業(yè)促進(jìn)局和貿(mào)易發(fā)展局；像日本就是通產(chǎn)省，而下面的各個署道州縣里，也沒有通產(chǎn)廳、局這樣的層級設(shè)置。

　　如果去國外做調(diào)研，你會發(fā)現(xiàn)中國政府真的是大。美國民主黨和共和黨在大選年?duì)巵頎幦サ摹按笳�府還是小政府”，其實(shí)即便是民主黨主張的大政府，還是比我們的政府要小好幾個數(shù)量級。比如像Huston這樣的大城市，總的公務(wù)員人數(shù)也就不到一千，細(xì)分部門就六七個，平均一個部門百來個人(不包括警察系統(tǒng))。

　　而國內(nèi)像北京、上海這樣的城市，一個區(qū)就是幾千個公務(wù)人員。零點(diǎn)公司有業(yè)務(wù)是為省、市、區(qū)縣政府做績效評估、服務(wù)滿意度評估。像北京這樣的城市，政府細(xì)分部門有60個左右，再加上事業(yè)、壟斷服務(wù)組織，參加評估的部門要達(dá)到100個。國外呢，市縣的部門一般就是治安、社會福利、教育統(tǒng)籌、社區(qū)發(fā)展，最多再來個招商引資。

　　在提升行政效率的工作開展過程中，其實(shí)冗員的問題已經(jīng)浮現(xiàn)出來了。比如提供一站式服務(wù)的集中辦事大廳，方便了投資者和民眾，優(yōu)化了流程，縮短了時間。但也發(fā)現(xiàn)只要用在編的1/5的人就可以干完所有的活。這里還有個例子，一位直轄市的稅務(wù)局負(fù)責(zé)人曾在私下和我坦誠交流，“現(xiàn)在找一個小時的活干都難啊，只好每天下去調(diào)研。”

　　《21世紀(jì)》：理論工具這塊，你有什么建議？

　　袁岳：我覺得通過GDP指標(biāo)來考量不是很合理，因?yàn)槲覈��?cái)政收入統(tǒng)計(jì)口徑和別國是不同的，當(dāng)然沒有什么評價工具是完美的。從實(shí)踐的角度出發(fā)，我以為可以參考國際上相等規(guī)模城市的部門平均官員數(shù)。如評價中國城市，就專找國外接近人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模的城市做橫比，然后把各個政府部門進(jìn)行比較，如北京的社會和勞動保障部門，就可以和倫敦的勞工部門橫比。

　　《21世紀(jì)》：據(jù)我們了解，在美國有個“tax freedom day”的概念，統(tǒng)計(jì)的是一年里全國納稅人平均要為政府“貢獻(xiàn)”多少個工作日——以4月21日是2005年的tax freedom day為例，意味著從1月1日起到4月20日，納稅人是在為政府開支打工，而之后，是為自己打工。共和黨尤其喜歡使用這個指標(biāo)，若tax freedom day后延，那就說明政府開支規(guī)模變大了。

　　毛壽龍：這個在中國算不起來的。讓老百姓切身感受到自己在納稅很重要，這也是很多人參政投票的動機(jī)來源。民主政體下，這種做法是刺激每一個原子公民，鼓勵參與。但中國的情況是，首先，我國隱性稅收相當(dāng)厲害；其次，我們很多稅都不知道怎么交的，沒這個生活傳統(tǒng)。在國外租房，房東會告訴你有多少錢是房租，有多少是稅收。

　　“大規(guī)模裁冗尚不合適”

　　《21世紀(jì)》：在目前就業(yè)機(jī)會稀缺的條件下，假設(shè)政府部門的確存在冗員，我們先不討論是結(jié)構(gòu)性過剩還是總體過剩，那么你們覺得有可能的裁減方案是怎樣的？

　　袁岳：我不是很愿意回答這個問題，因?yàn)槲矣X得這在政治上很敏感。如果你一定要我說些什么，那么我想說，大規(guī)模的公務(wù)員裁減到民間，對社會不穩(wěn)定的影響太大，沒法干。像江蘇在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)五合一的計(jì)劃，爭取把20萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡到4萬個，編制也對應(yīng)合并。他們的做法是贖賣，給公務(wù)員一筆錢讓他離開崗位，可以說是花錢買太平。但江蘇比較富，大多數(shù)省份是沒有實(shí)力按這個方法操作的。

　　很多政府里的朋友在私下交流時都同意人員要繼續(xù)精簡。但話音未落就會補(bǔ)充“憑什么裁我啊”。不過，僵在那里也會產(chǎn)生問題。比如給公務(wù)員加薪，加200元其實(shí)滿意度根本沒提高多少，但財(cái)政加總就不得了了。總而言之，這是個有意義的話題，但現(xiàn)在不適合特別深入的討論。改革，很多時候在管理技術(shù)上是行得通的，但政治衡量后又行不通，很現(xiàn)實(shí)。

　　中國現(xiàn)在特定的環(huán)境是，綜合資源相對稀缺而分配機(jī)制尚未合理成熟，是轉(zhuǎn)型期。政府作為公共部門，相較其他部門存在一定程度的公信力優(yōu)勢，智慧的政府當(dāng)統(tǒng)籌社會力量，吸收國際經(jīng)驗(yàn)以爭取早日開辟出新局面。

　　毛壽龍：我同意袁總的看法。現(xiàn)在試點(diǎn)意義的創(chuàng)新已經(jīng)開始了，通過外包的方式，把一些原先由政府承擔(dān)的職能分出去，比如垃圾處理、街道清掃、公車改革等。政府還要意識到，很多事情讓公民社會去做會比政府自己做要好——不僅做的人在領(lǐng)域上更專業(yè)，而且有自然激情，資金使用效率也比政府高。公共服務(wù)主要由政府提供，但NGO和商業(yè)機(jī)構(gòu)也都可以承擔(dān)。

　　袁岳：我記得里根在和卡特進(jìn)行總統(tǒng)競選電視辯論時，說過一句到現(xiàn)在一直被引用的經(jīng)典名言，“The problem of government is government”。國際上的趨勢是政府正在變得越來越小，1980年代末起，西方很多國家，包括美國、英國、