重塑農村義務教育投入體制的幾點思考(06-2-20)

　　我國是一個農業大國，農村在校生占全國在校生的絕大多數。可以說，農村義務教育是我國教育現代化的重中之重，難中之難。在北方某省農村中小學危房改造資金的專項審計調查過程中所獲取的第一手資料，引發了筆者對現行農村義務教育投入體制的反思，認為應重塑農村義務教育投入體制，并提出了相應改革建議。

　　一、對現行農村義務教育投入體制的質疑

　　第一輪稅費改革后，國務院提出的“由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育管理體制，將農村義務教育的支出責任首次由農民轉移為政府，緩解了當時農村稅費改革中義務教育投入的突出矛盾，但是未能解決其根本矛盾。2005年第二輪農村稅費改革徹底取消了農業稅，它使中國農民告別了延續千年的“皇糧國稅”，農民負擔降低到有史以來的最低點，同時也給農村義務教育投入體制帶來了極大沖擊。在目前狀況下，“以縣為主”的農村義務教育投入體制是否經得起質疑，是否應邁出關鍵一步——以中央、省級為主，值得我們探討。

　　（一）根據成本補償理論和公共產品理論，農村義務教育投入應以中央、省級為主

　　眾所周知，我國具有城鄉二元經濟結構的典型特征，失衡的體制原因是長期以來實施的城市偏向、財政偏向的分配政策。城鄉二元經濟結構下勞動力資源流動的明顯特征是：勞動力流出地主要是經濟欠發達地區；勞動力流入地主要是經濟發達省市。根據筆者在調查過程中獲取的相關數據顯示：在北方某市，2001年至2005年間經農村義務教育培養后接受高等教育的大學生共23391名，在就業時95%的大學生“孔雀東南飛”，而極少回到本市就業，更不用說回到其鄉鎮就業。對該市來說，培養這些大學生的教育成本“覆水難收”，沒有得到補償，而越是在貧困的地區這種情況更為突出。根據教育成本收益應對等的原則，經濟發達的城市無形中侵蝕了經濟落后地區義務教育的成果，其實質是另一種意義上的“剪刀差”。因此，經濟發達地區應該承擔一定比例的經濟落后地區義務教育的成本，這就需要打破“以縣為主”的投入模式。

　　根據公共產品理論，農村義務教育具有巨大的正外部性，基本屬于純公共產品范疇：不僅僅受教育者本人將從其對教育產品的消費中受益，整個社會均會從中受益。正如經濟學家弗里德曼所說“基礎教育對社會來說具有正鄰近影響”。另外，不提供農村義務教育則具有巨大的負外部性。從公共產品理論上講，這種產品應由中央政府提供。鑒于這樣的認識，國家應為所有適齡兒童提供義務性基礎教育，這也是中央、省級必須承擔農村義務教育中“義務”兩字的題中之義。

　　（二）縣級財政難以承受義務教育的重任，中央轉移支付杯水車薪

　　第一次稅費改革后，鄉級政府和農村不再直接承擔義務教育的財政責任，其經費基本全落在縣級政府身上。由縣級政府統籌教育資金的投入，盡管可以在一定程度上使縣內的貧富差別得以平衡，但仍無濟于一個縣財政的絕對匱乏。就北方某市而言，大多數縣財政較為緊張，基本上是“吃飯財政”，而每年的教育支出就占整個財政支出的70%左右，即使把權責由鄉上升到了縣，也不能從根本上改變面貌，縣級財政難以承受農村義務教育的重任。這迫使部分財力薄弱的縣不得不訴求于鄉鎮，而鄉鎮財力普遍存在缺口，經濟發展后勁不足，難以維持基本供給，若想配合縣搞好義務教育可謂舉步維艱。農業稅的徹底取消給基層政府帶來的財政上的壓力和困難無疑也擴大了這個缺口，使得農村義務教育資金來源嚴重缺乏保障。

　　與此同時，我們注意到稅費改革后，中央財政占全國財政收入的比重顯著提高，大約占50%左右，再加上省級的財政收入，所占比重遠遠超過60%，而縣鄉財政收入比重現在一般為15%左右。在這種財權分配狀況下，我國現行的義務教育中央財政轉移支付在農村義務教育經費總額中所占的比例卻非常小。譬如，中央對地方專項教育財政轉移支付包括“貧困地區義務教育工程”專款以及“義務教育危房改造工程”專款等，它們僅占全國義務教育總支出的l%左右。以北方某市農村中小學危改工程項目為例，中央專項補助約占該項目總投資額的15%，導致資金分散“撒胡椒面”。這種政府間財力與義務教育事業責任的不對稱，使脆弱的縣財政負重難堪，最終導致農村義務教育經費短缺，整體發展遲緩。

　　（三）借鑒各國經驗教訓，農村義務教育投資主體的重心不宜太低

　　美國、法國、德國以及日本在19世紀末推行義務教育之初，都曾將義務教育投資的責任全部交給基層地方政府。當時出現的普遍問題是這種低重心的投資體制給基層地方政府以沉重壓力，甚至使地方財政長期處于貧困狀態，而義務教育的推進則困難重重。面對困境，各國采取的對策是適時調整和改革公共投資體制的內部機制，加大中央和高層地方政府的投資責任，使政府投資主體的重心上移：法國義務教育政府公共投資主體從市鎮上移至中央；德國從市鎮上移至州；日本從市町村上移至中央和都道府縣；美國亦從地方學區上移至州。總的趨勢是義務教育公共投資主體從原來的三級行政當局上移至一級或二級行政當局，使中央財政和州、省、邦等高層次地方財政在義務教育公共投資中負有主要責任，成為投資主體。國際經驗表明，義務教育政府公共投資主體的重心不宜過低，相對于低重心的分散模式，集中或相對集中模式在適應和保障義務教育順利實施和均衡發展中表現出明顯的優越性。因此，義務教育投入重心的上移，既是解決稅費改革后農村義務教育投入過程中出現的諸多問題的有效途徑，也是世界義務教育發展的趨勢。

　　二、重塑農村義務教育投入體制的構想

　　通過上述理論分析，現實剖析，國際經驗借鑒，可以看出重塑農村義務教育投入體制具有可行性。具體設想如下：

　　（一）構建以中央、省級為主的農村義務教育投入新體制

　　確立了以中央、省級為主的農村義務教育投入體制后，對于農村義務教育教師的工資應由中央、省級政府共同負擔，由縣統管。設立“農村義務教育教師工資基金專戶”，由

　　對農村中小學校的正常運轉、危房改造、師資培訓、辦學條件改善等所需經費，筆者建議根據具體情況，由中央、省、市、縣四級財政承擔。中央、省級財政主要負責對國家級貧困縣和省級貧困縣及受災地區給予重點支持。具體措施如下：根據教育成本補償理論，可以通過中央宏觀調控手段，建立發達地區和貧困地區間的教育成本補償制度。在認真核定不同省區經濟發展水平的基礎上，設置客觀、科學的指標體系，確定由中央直接宏觀調控的貧困地區和由省宏觀調控的貧困地區。貧困地區要以縣為基本單位，實行教育經費單獨預算，這樣就可以避免以前實施的“對口支援”和“結對扶貧”等政策的不穩定性，進而補償貧困地區教育財政資源的流失，確保農村義務教育問題的切實解決；對受災地區設立農村義務教育發展專項基金予以扶持。其他地區則由市、縣兩級財政按一定比例承擔，以縣為主。這樣不僅能有效地調動地方政府的積極性，也兼顧考慮到了各地經濟和教育發展的差異性和不平衡性，避免了“一刀切”。

　　同時通過一定的財政轉移支付制度加以配合，即主要由中央、省級財政增加對鄉鎮的義務教育專項撥款，矯正義務教育在轄區之間的外溢性，實現正外部效應的內在化。

　　此外，為保證農村義務教育的可持續發展，各級政府要加大對農村義務教育的投入力度，逐步提高教育投入占GDP的比重。與此同時各級政府還要不斷提高投入資金的使用效率，這對全面提高農村義務教育事業發展水平具有重要意義。

　　通過以上保障機制的建立，實行多管齊下，就能夠真正從源頭上保證農村義務教育發展的物質基礎。

　　（二）拓寬農村義務教育融資渠道

　　在當前政府的教育經費投入無法滿足教育發展需要的情況下，拓寬農村義務教育的融資渠道，使農村教育經費的來源多元化，是緩解農村義務教育經費緊張局面的有效手段，當前拓寬農村義務教育融資渠道主要有以下途徑：

　　一是明確教育性投資的稅收優惠措施，力求實現教育投資主體的多元化。長期以來，我國政府對民間教育投資未實行“國民待遇”，實際執行中體現為鼓勵不足，壓制有余。筆者認為，政府提供義務教育，并不是意味著一定要由政府的公立學校來生產、提供教育服務，也要鼓勵民間辦學，開辟多渠道籌措教育經費的路徑。私立學校只要能夠按照統一的最低教育質量要求和合理的收費提供教育服務，也應該得到財政教育經費的支持。這樣就能形成“兩條腿走路”的格局，合力辦好農村義務教育。此外，按世界各國鼓勵發展教育的通行做法，對企業和個人用于教育的投資進行直接的稅收優惠。

　　二是適時開征教育稅，增加義務教育收入來源。目前，城市教育費附加由繳納增值稅、消費稅和營業稅的單位和個人繳納。合理確定教育稅的納稅人，成為開征教育稅的一個難點。

　　據楊丹尼和朱柏銘（2000）介紹，韓國于1982年起開征教育稅，其納稅人有四種類型：一是持有利息、股息應當繳納

　　三是考慮發行教育公債，保證國家財政對教育的穩定支出。教育經費短缺是我國教育發展面臨的首要問題。在當前經濟較為困難、擴張性財政政策的回旋余地不大的情況下，力求通過較大規模的“內源性”籌資來解決教育經費不足的問題是有明顯局限性的，通過發行教育公債或許是一個合適的選擇。（劉鑫華）

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