新農村建設的制度障礙

　　資金緊缺固然是事實，但制度性保障和觀念創新更加重要

　　文/本刊記者 歐國峰

　　以“新農村建設”為先導，“反哺三農”在中國開始實質性啟動。決策層在調研、摸清國情的基礎上，國外的經驗特別是韓國“新村運動”的經驗也被納入視野。

　　與以前的以零星、個別方式扶植落后地區和人群的做法不同，“反哺三農”是一項全面鋪展的工程。除了必要的資金投入，政府行為和決策機制、農村基層政權等制度完善，都將對其進程和實際效果產生深刻影響。

　　巨額資金缺口

　　在政界和學界，“三農”問題已討論多年，資金問題是歷來繞不過去的門檻。新農村建設是“反哺三農”的第一步棋，同樣面臨這個尷尬問題。

　　與韓國的“新村運動”相仿，中國的新農村建設第一階段也主要是農村基礎設施建設，包括區域性的基礎設施和公共服務設施項目、直接面向村莊的公益類(或準公益類)建設項目以及農戶自主參與直接受益的項目等。

　　對于新農村建設所需資金總額，目前有多種說法。國家發改委產業經濟與技術經濟研究所所長馬曉軍發布的調查結果稱：“扣除掉已經建設完成的投資項目，平均每位農民需要投資大概1700元到4900元。”按此標準、如果按9億農民計算，投入資金將達1.53萬億至4.41萬億的水平。還有人按韓國經驗推算，需要的資金超過6萬億元人民幣。這些錢從哪里來？

　　國家財政投入顯然是基礎。2005年，我國財政收入總量可能達到3萬億元。就上述估測數據的底限而論，占據財政收入的一半以上；以上限而論，竟達到兩年的財政收入總和！目前，國家年度財政支出中支農資金約占9%，以在“十一五”期間完成新農村建設而論，這意味著單純依靠國家財政、按年度投入僅勉強滿足所預測的最低資金需求。同時因其他支農需要的剛性存在，所以實際上連這最低需求都無法滿足。

　　另一方面，中央政府的財政收入在經歷近年的持續增長后，目前受諸多因素制約勢難再保持下去。從宏觀經濟形勢上看，今后幾年經濟增長趨緩已成為普遍共識，財政收入的增長自然會受到相應的影響；在進出口貿易上，因人民幣升值、貿易摩擦加劇，我國外貿出口增長速度隨之放緩，外貿稅收減少也會對財政收入產生影響；此外，今年1月1日開始正式施行的新《個人所得稅法》，也將使財政收入將減少200億至300億元。

　　收入增長趨緩而支出劇增，國家財政顯然獨木難支！

　　倒逼制度改革

　　更值得探究的問題是，在財政有限的前提下，如何保證有盡量多的資金投向“三農”？以及如何保障這些資金能被完全用于“三農”？這個問題，顯然已涉及到制度層面。

　　而已撥出的財政資金在向下發放過程中，還存在被截留的隱患。數據顯示，全國2800多個縣(市)中，有三分之一的縣面臨財政赤字，全國鄉鎮政府的負債總額在2000年達到2200多億元、平均每個鄉鎮負債400萬元以上。在基層政府自身難保的情況下，“雁過拔毛”的行為就在所難免了，這也是為過去很多實例所驗證的。

　　這種隱患發生的深層根源還在于當前行政層級和財稅制度本身。從中央到地方的五級行政層級本身，就意味著存在大量財政供養人員，財政供養壓力一直很大；另一方面，當前的分稅制又造成省以下存在層層向上集中資金，基本事權卻有所下移、自上而下轉移支付又跟不上的情形，縣、鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，已成為突出矛盾。此外，在相當一部分縣級財政收入中，農業稅占本級財政收入的50%、有的甚至占到70%至80%，取消農業稅以后，這些基層政府勢必出現更大的財政缺口，甚至影響到正常運轉。不推進包括行政層級、財稅制度等方面的配套改革，就難以杜絕基層政府將新農村建設的資金挪作他用的動機。

　　就此，財政部科研所所長賈康提出的對策是“完善分稅制”。他認為，造成基層政府財權和事權高度不對稱的原因，不在于分稅制本身，而恰恰是沒有將分稅制在省以下進行到底所致。分稅制重新界定了中央、省級地方政府之間的財權和事權范圍，但省以下分稅制改革的深化并未取得實質性進展——基本思路就是完善分稅制改革方案，減少行政層級和財政層級，建立財權與事權相匹配的財政體制，通過“鄉財縣管”、“省管縣”的改革，爭取把五級行政基層和財政層級“扁平化”為中央、省、市縣三級，這樣就可把精簡機構、財權與事權統一的問題一并解決。

　　另一方面，“三農”問題專家李昌平提出：鄉村建設的主導應當是農民，要調動農民的積極性和創造性，這才是“新農村建設”的根本。這一條，也涉及到政府行為的界定。韓國新村運動的本質，也就是在經濟上給予農民生產的主動權，在政治上給予農民選舉權(村官真正由農民選擇)。反觀中國的現狀，自中央倡導新農村建設以來，很多地方都積極響應、投入建設農村基礎設施，但也有很多農民反映：村舍整齊漂亮，卻不方便生產生活，讓農民有苦難言。其實，這就是長期官本位影響的結果。

　　“跳出三農”

　　正是看到上述問題的存在，且其存在不是短期內就能根本扭轉的，已有人提出“跳出三農”來看待和解決“三農”問題的觀念。這包括所需資金多元化、提高農民就業和收入等。

　　中共中央黨校研究室副主任周天勇認為，單純依賴財政投入很不現實，應該設法讓農民增收。他建議，如果在法律和政策上尊重農民的土地財產權、工薪權，加大農民工的強制社保力度，農民增加的收入要比財政投入“陽光”得多。據了解，目前有1.4億農民在城鎮務工，每年收入在11200億元左右，郵回農村的收入在4000億左右，農民增收的80%以上來自外出務工收入的現實。周天勇就此反問道：“將大部分農民通過大量財政投入的方式固定在農村，在勞動力人均1至4畝的土地上，能使他們增加收入嗎？”

　　大力發展“縣域經濟”，被視為當前增加農民就業和解決“三農問題”的現實選擇。中國社科院欠發達經濟研究中心主任袁鋼明就持此說。所謂縣域經濟是指縣一級行政區域范圍內的各類經濟的總和，其中既包括縣城中的工業和農村中的鄉鎮企業，也包括農村中的農業。發展縣域經濟同樣需要資金支持，但因其具有造血機制，故而不同于一般意義上的財政投入。專家認為，發展縣域經濟的資金可主要來自于現有金融體系，但政府應給與政策傾斜，發揮政策引導作用，此外還應疏通外資、民間資金進入的通道，小額信貸試點正是這一思路在政策層面的體現。袁鋼明認為，縣域經濟不是發展不好，一些發達地區已經成為出現了“百強縣”，有些縣的發達程度已經超過了市，這說明縣域經濟有很大發展空間，但不能把欠發達地區縣域經濟的發展，簡單地理解為自力更生或扶貧開發。他甚至斷言，縣域經濟搞好了就是“三農”問題搞好了，也就為