政府經(jīng)濟(jì)職能如何轉(zhuǎn)型

　　當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)職能的定位和功能出現(xiàn)了某種程度的“越位”和“缺位”，這種狀況已不能適應(yīng)中國正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)雙重轉(zhuǎn)型的需要；從一個(gè)政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制，從一個(gè)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�(gè)以公共服務(wù)為主導(dǎo)型的政府，是政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和方向；要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變需要更新舊的觀念，克服利益集團(tuán)的障礙。

　　○ 秦曉

　　招商局集團(tuán)有限公司董事長

　　政府經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)質(zhì)是政府與市場的關(guān)系。當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期，但由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、市場發(fā)育不夠、法律不健全，更為重要的是體制方面的原因，政府的職能在某種程度上存在“越位”和“缺位”。所謂“越位”是指一個(gè)政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制，未能隨市場的發(fā)育向市場主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，政府依然在做市場應(yīng)該做而且可以做的事；所謂“缺位”是指一個(gè)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)型的政府未能隨著市場的發(fā)育和社會(huì)關(guān)系的變化及時(shí)地向公共服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)型，政府未能真正承擔(dān)起政府應(yīng)該做而且可以做、市場卻無法做到的事。

　　造成政府經(jīng)濟(jì)職能“越位”、“缺位”的主要原因表現(xiàn)在觀念和利益兩個(gè)方面。它們也構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變的主要障礙。

　　趕超戰(zhàn)略

　　是政府主導(dǎo)，還是市場主導(dǎo)？

　　上世紀(jì)70年代亞洲四小龍的崛起被視為是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造的奇跡。在經(jīng)歷了20多年政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略后，大多數(shù)發(fā)展中國家并未取得預(yù)想的成果，亞洲金融風(fēng)暴的來臨又暴露出亞洲新型工業(yè)化國家和地區(qū)發(fā)展模式的弊端�；�于這個(gè)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為政府主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略所取得的經(jīng)濟(jì)增長是以生產(chǎn)要素大規(guī)模投入，扭曲性政策(低利率、高

　　我認(rèn)為對(duì)于發(fā)展中國家或處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的國家，政府的特殊職能應(yīng)主要表現(xiàn)在對(duì)不發(fā)育的市場機(jī)制的補(bǔ)充和替代。但是這種補(bǔ)充和替代是有代價(jià)、有風(fēng)險(xiǎn)的，是過渡性的，所以應(yīng)把握好補(bǔ)充和替代的度，減少由于“政府失靈”產(chǎn)生的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)，并隨著市場機(jī)制的發(fā)育相機(jī)淡出，而不應(yīng)作為一項(xiàng)長期的政策選擇。從中國的情況看，我以為政府的補(bǔ)充和替代市場功能的淡出已有某種程度的“滯后”，并有長期化、制度化的趨勢。對(duì)此，應(yīng)認(rèn)真地反思。

　　經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)

　　是結(jié)構(gòu)還是總量

　　是直接還是間接？

　　經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要是由市場價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)的，因?yàn)槭袌鍪桥渲觅Y源的基礎(chǔ)。由于信息和交易成本的制約，市場價(jià)格機(jī)制對(duì)資源流動(dòng)可能產(chǎn)生誤導(dǎo)和滯后，這種“事后帕累托效應(yīng)”導(dǎo)致了供求的周期性失衡。為了克服市場機(jī)制的這一缺陷，政府的角色是運(yùn)用貨幣、財(cái)政和稅收工具，按照“反經(jīng)濟(jì)周波”和“相機(jī)抉擇”的原則，對(duì)市場進(jìn)行干預(yù)，調(diào)節(jié)供求以減少經(jīng)濟(jì)周波的震蕩。

　　這種干預(yù)運(yùn)用的主要是經(jīng)濟(jì)和法律的手段而不是行政手段，途徑主要是通過市場價(jià)格機(jī)制間接實(shí)現(xiàn)的，而不是直接調(diào)整價(jià)格，直接干預(yù)企業(yè)。干預(yù)的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)總量的平衡，而不是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因而是間接的、短期的、對(duì)總量的調(diào)整，而不是直接的、長期的、對(duì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

　　中國長期以來形成了政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制，政府“宏觀調(diào)控”和相關(guān)政策的運(yùn)用對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要的、積極的作用。與此同時(shí)，也存在著問題，這主要表現(xiàn)為：一是過多地使用了行政的手段和直接的方式，二是把經(jīng)濟(jì)周波問題和結(jié)構(gòu)問題混同在一起。行政手段的使用在很大程度上是由于現(xiàn)行體制的慣性和誘惑力及為糾正地方政府片面追求GDP增長造成的，這要從觀念上和體制上去解決。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善和優(yōu)化是可以發(fā)揮作用的，這個(gè)作用主要是通過制定產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入的規(guī)則引導(dǎo)企業(yè)，而不是制定計(jì)劃、直接進(jìn)行固定資產(chǎn)投資。結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)該更多地交給市場來做，否則不僅會(huì)壓抑市場的發(fā)育，破壞市場的功能，還要付出“政府失靈”的代價(jià)，以往的教訓(xùn)已證明了這一點(diǎn)。

　　市場監(jiān)管

　　是行政審批

　　還是制定規(guī)則、維護(hù)秩序？

　　市場監(jiān)管主要包含兩方面的內(nèi)容。一是政府通過制定法律、法規(guī)構(gòu)建市場運(yùn)行的游戲規(guī)則，以維護(hù)公平競爭。其重點(diǎn)是：保護(hù)財(cái)產(chǎn)和契約的權(quán)利，反壟斷、反托拉斯以維護(hù)公平競爭，信息公開披露，對(duì)違約、欺詐、玩忽職守、貪污的懲罰等。二是制定市場、行業(yè)準(zhǔn)入和價(jià)格管制的規(guī)則，并對(duì)獲取牌照的企業(yè)實(shí)施監(jiān)督。從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，對(duì)這兩項(xiàng)基本工作政府職能存在著“缺位”、“不到位”和實(shí)施力度不夠的問題。市場秩序之混亂、信用缺失之嚴(yán)重已成為市場化進(jìn)程的主要障礙。

　　從另一方面講，我們現(xiàn)行的市場監(jiān)管帶有相當(dāng)程度的計(jì)劃體制特征，它不僅滯后于市場化的進(jìn)程，而且嚴(yán)重地阻礙了市場的運(yùn)行。這主要體現(xiàn)在：

　　企業(yè)注冊、企業(yè)投資應(yīng)主要是一個(gè)法律程序或在法規(guī)和市場約束下企業(yè)的商業(yè)性決策，而現(xiàn)行的規(guī)則卻主要是政府行政審批程序。行政審批程序繁雜且無明確的規(guī)則，審批的范圍太廣，甚至包括非管制行業(yè)的經(jīng)營權(quán)。在一定范圍內(nèi)，政府對(duì)企業(yè)活動(dòng)的行政審批也是必要的，但審批的內(nèi)容和依據(jù)應(yīng)是產(chǎn)業(yè)政策、市場準(zhǔn)入、土地使用和地區(qū)規(guī)劃、環(huán)保、安全等，而我們目前的行政審批主要依據(jù)的是各級(jí)政府的計(jì)劃，此外還包括投資的可行性研究。政府試圖通過計(jì)劃和行政審批控制總量平衡，推動(dòng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，事實(shí)證明這種方式難以達(dá)到它的目的。至于企業(yè)或企業(yè)投資能否盈利，實(shí)在不是政府應(yīng)該管的事。

　　行業(yè)壟斷依然存在，全民的資源被一些企業(yè)無償占用，轉(zhuǎn)化為一部分人的收益，造成了社會(huì)公正問題。

　　部分產(chǎn)品，特別是公共產(chǎn)品的價(jià)格長期被管制，未能隨市場化的進(jìn)程而放松，扭曲了價(jià)格信號(hào)，干擾了市場機(jī)制配置資源的功能，同時(shí)還積累了大量的隱性社會(huì)成本和隱性通漲。

　　國企改革

　　是控制“制高點(diǎn)”

　　還是推進(jìn)資本的社會(huì)化？

　　90年代中央提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使國企改革從放權(quán)讓利深入到制度的層面。在此以后，國企改革經(jīng)歷了以進(jìn)入資本市場為主要方式的股份制改造，通過“抓大放小”縮短了戰(zhàn)線，法人治理結(jié)構(gòu)的引入、出資人到位的制度安排使國企經(jīng)營狀況得以改善，競爭力也獲得提升。

　　我認(rèn)為國企改革的最核心問題不是盈虧和競爭力，也不是通過股權(quán)多元化解決“一股獨(dú)大”，而是政府是否“應(yīng)該”或有“必要”直接控制經(jīng)營性資產(chǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)代政府的經(jīng)濟(jì)職能是提供公共產(chǎn)品，而不是控制經(jīng)營性資產(chǎn)。

　　長期以來，有一部分人主張國有企業(yè)私有化或民營化，我認(rèn)為科學(xué)的表述應(yīng)是資本的社會(huì)化。資本社會(huì)化是人類社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必然趨勢。如果說資本主義社會(huì)的資本社會(huì)化是資本從少數(shù)壟斷寡頭向中產(chǎn)階級(jí)和民眾擴(kuò)散的過程，那么我認(rèn)為，社會(huì)主義國家的資本社會(huì)化則是資本從國家持有向全體社會(huì)成員轉(zhuǎn)移的過程，當(dāng)然這個(gè)轉(zhuǎn)移過程是長期的，而且必須是有序、公正、公平的。特別是對(duì)于國有大型企業(yè)，其資本社會(huì)化的主要途徑不是向私有企業(yè)或管理層轉(zhuǎn)讓，也不是通過國企之間的相互參股實(shí)現(xiàn)股份制或股權(quán)多元化，而是通過資本市場直接向民眾轉(zhuǎn)讓。

　　進(jìn)入21世紀(jì)的今天，我們對(duì)國企改革政策依然未走出列寧的“制高點(diǎn)”(控制國家經(jīng)濟(jì)命脈、直接經(jīng)營管理銀行、交通、鐵路等涉及國計(jì)民生的核心部門)的思路。面對(duì)當(dāng)今的現(xiàn)實(shí)，我認(rèn)為應(yīng)該研究政府退出“制高點(diǎn)”的問題。

　　從政府的經(jīng)濟(jì)職能看，政府控制“制高點(diǎn)”意味著政府扮演了裁判員和運(yùn)動(dòng)員兩個(gè)利益相互沖突的角色，這不僅會(huì)削弱政府制定規(guī)則、維護(hù)秩序的能力和權(quán)威，由此產(chǎn)生的行業(yè)壟斷、特許專營會(huì)破壞市場競爭的公正、公平原則，而且形成了設(shè)租、尋租的土壤。

　　國家利益的安全、國家戰(zhàn)略的實(shí)施、國計(jì)民生的保障是否必須通過政府控制“制高點(diǎn)”來實(shí)現(xiàn)呢？這其中似乎找不到必然的邏輯。安全、命脈、保障在當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中是一個(gè)涵蓋面極廣的概念，也并非是中國特有的問題。在市場體制國家中，這些行業(yè)，包括軍工產(chǎn)業(yè)的運(yùn)作主體主要是市場中的非國有企業(yè)，政府是通過政策法規(guī)、監(jiān)督管制(包括價(jià)格管制和補(bǔ)貼)和社會(huì)保障來實(shí)現(xiàn)的。

　　從資源配置的效率和效益來看，壟斷、特許專營獲取的溢價(jià)收益不是企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和市場競爭力的因素造成的，其背后隱藏了巨大的社會(huì)成本，付出了破壞市場機(jī)制的代價(jià)。在競爭性行業(yè)，國家用納稅人的錢辦企業(yè)，再與納稅人競爭，這個(gè)邏輯本身就是荒謬的，事實(shí)也證明了國企并不存在特殊的競爭優(yōu)勢。

　　政府用于二次分配的資源有限，不能滿足需求(僅社保就有6萬億到9萬億缺口)，所以政府應(yīng)通過國企控制經(jīng)濟(jì)資源和生產(chǎn)要素，參與一次分配。地方政府片面追求GDP增長的沖動(dòng)，除了受到政績和升遷的影響外，這是一個(gè)更重要的因素。因?yàn)榭刂屏私?jīng)濟(jì)資源和生產(chǎn)要素就控制了投資規(guī)模，從而可以擴(kuò)大就業(yè)，增加稅收，并從一次分配中得到收益，使二次分配得以改善。地方政府的這一行為造成了粗放的經(jīng)濟(jì)增長模式，加劇了市場供求的波動(dòng)，惡化了結(jié)構(gòu)，浪費(fèi)了大量資源，誘發(fā)了官商勾結(jié)，有百害而無一利，所以不能成為政府辦企業(yè)的依據(jù)。

　　上述表明，政府控制、經(jīng)營龐大的國有資產(chǎn)(總額約20萬億)既不應(yīng)該也無必要。當(dāng)前之所以存在這種狀況，從主觀上講有認(rèn)識(shí)上的原因，從客觀上講是長期計(jì)劃體制形成的“遺產(chǎn)”。市場不發(fā)育，資本的社會(huì)化程度不夠，又制約了對(duì)這個(gè)“遺產(chǎn)”的消化�；�于這個(gè)邏輯，我認(rèn)為在統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)加強(qiáng)市場化改革，推動(dòng)市場發(fā)育，有序、公正、公平地退出“制高點(diǎn)”，把有限的資源投放到公共服務(wù)領(lǐng)域。政府退出“制高點(diǎn)”與資本社會(huì)化是一個(gè)同步的進(jìn)程，其途徑從增量上應(yīng)大力發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)，從存量上應(yīng)積極推動(dòng)國企改制、改組、上市，并逐步降低國家持股的份額。

　　職能轉(zhuǎn)變

　　關(guān)鍵是克服利益障礙

　　在分析政府職能轉(zhuǎn)變中觀念方面的因素后，接下來要觸及的是一個(gè)更為基礎(chǔ)性的因素：利益或利益集團(tuán)的行為。

　　政府控制、經(jīng)營龐大的國有資產(chǎn)(總額約20萬億)既不應(yīng)該也無必要。當(dāng)前之所以存在這種狀況，從主觀上講有認(rèn)識(shí)上的原因，從客觀上講是長期計(jì)劃體制形成的“遺產(chǎn)”。市場不發(fā)育，資本的社會(huì)化程度不夠，又制約了對(duì)這個(gè)“遺產(chǎn)”的消化。基于這個(gè)邏輯，我認(rèn)為在統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)加強(qiáng)市場化改革，推動(dòng)市場發(fā)育，有序、公正、公平地退出“制高點(diǎn)”，把有限的資源投放到公共服務(wù)領(lǐng)域。政府退出“制高點(diǎn)”與資本社會(huì)化是一個(gè)同步的進(jìn)程，其途徑從增量上應(yīng)大力發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)，從存量上應(yīng)積極推動(dòng)國企改制、改組、上市，并逐步降低國家持股的份額。

　　在傳統(tǒng)的觀念中，政府是公眾利益的代表，

　　我認(rèn)為，公共選擇理論所運(yùn)用的方法是有價(jià)值的，但我并不贊同把現(xiàn)代社會(huì)的政府整體看成是一個(gè)特殊的、以謀取商業(yè)利益為目的的利益集團(tuán)，但他們存在運(yùn)用權(quán)力謀取私利的動(dòng)機(jī)。對(duì)大多數(shù)人，在大多數(shù)情況下，這種動(dòng)機(jī)受到法規(guī)、道德規(guī)范、立法司法機(jī)構(gòu)、媒體、民眾的制約，盡管如此，政府官員的設(shè)租、貪污已構(gòu)成非常嚴(yán)重的問題，引起了社會(huì)的普遍關(guān)注和不滿。

　　一個(gè)相對(duì)集權(quán)、擁有巨額經(jīng)濟(jì)資源的龐大政府體系，意味著更多的設(shè)租機(jī)會(huì)、更大的設(shè)租空間和更多的尋租和貪污。在政府體系內(nèi)，這部分人已形成了一個(gè)特殊的利益集團(tuán)，他們的行為不僅大大增加了市場交易成本而且會(huì)產(chǎn)生制度效應(yīng)，誘導(dǎo)更多的人參與設(shè)租和尋租，使其成為人們必須遵循的“潛規(guī)則”。為此，他們不僅不會(huì)自動(dòng)減少擁有經(jīng)濟(jì)資源、干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力，反而會(huì)以各種理由強(qiáng)化和擴(kuò)大這種權(quán)力，以謀取更大的私利。這個(gè)問題的改善不能僅僅要依靠思想道德教育，行政、法規(guī)處罰和社會(huì)監(jiān)督，最根本的辦法是把不應(yīng)由政府擁有的權(quán)力和不應(yīng)由政府控制的經(jīng)濟(jì)資源返還給市場和企業(yè)。