政策鋪軌 非公資本搭上鐵路快車

　　政府部門需從體制、政策上給予非公資本最大的優惠和支持。

　　○ 鐘合

　　2006年1月，鐵道部部長劉志軍在“全國鐵路工作會議”上透露，今年鐵路建設計劃投資1600億元，而從2006～2010年，我國將投資1.25萬億元，繼續進行大規模的鐵路建設。毋

庸質疑，鐵路將進入建設高潮。

　　然而，1.25萬億元的建設資金從何而來？在公路、民航等運輸方式相繼向社會資本敞開大門后，非公資本何時才能夠真正搭上鐵路的快車？

　　體制因素導致投資不足

　　2006年全國鐵路計劃新開工項目87個，續建項目38個，收尾銷號項目38個。在全部項目中，客運專線項目新開工13個，續建11個。全年計劃投資1600億元；新線鋪軌376公里，投產1436公里；復線鋪軌1028公里，投產1214公里；電氣化鐵路投產3860公里。

　　劉志軍表示，2006年第1季度，鐵道部將爭取國家對石武客運專線、海南東環城際、向莆鐵路、滬通鐵路、西安平涼鐵路、大理瑞麗鐵路等項目批準立項，爭取國家批復京石、津秦、哈大客運專線以及滬寧、廈深、廣珠和太中銀鐵路等項目的可研報告。

　　與制造業等競爭性行業相比，私營和外資企業與國企共分市場、甚至超過國有經濟所占份額的情況十分普遍；在一些民航、城市供水等公益性部門和領域，外資和民資也能發揮重要作用。而在諸多領域紛紛降低投資門檻的情況下，時至今日，鐵路運輸業的投資仍主要依靠中央政府投資，在龐大的資金需求面前，地方政府和非公部門投資微乎其微，外資更是蹤影全無。

　　按預算內資金比重為35.5%計算，12500億元的建設資金只有4438億元是通過財政直接投資的。而其余64.5%(約8062億元)的資金需要通過社會資金解決。

　　在經濟快速增長情況下，鐵路投資不足，導致一系列連鎖反應：作為運輸煤炭、礦石、鋼鐵等原材料的主要方式，鐵路貨運滿足率不斷下降，鐵路運輸能力下降，一些路網長期超負荷運載，進而形成運力瓶頸；根據《2004年鐵路統計公報》，截至2004年底，我國有鐵路74408公里，但復線率為33.5%，電氣化率僅為25.9%，這兩項指標都遠低于其他發達國家，鐵路建設能力嚴重不足。

　　2003年以來實施的宏觀調控主要著力點也是力圖緩解運力緊張的局面。

　　鐵路運能的嚴重不足、運輸市場供不應求和每到春運期間的大幅度提價，使部分鐵路線路存在很大的獲利空間，這對民間資本有很大吸引力。

　　壟斷部門被看作是非公資金渴望進入的香餑餑。但由于鐵路管理體制原因，民間資本很難進入鐵路領域進行投資。即使合資鐵路建成后，車輛、調度還要鐵道部統一管理，而為了競爭，鐵路方面總是首先保證國鐵的利益，這自然又打擊了地方和社會投資者本來就不很高的投資積極性。

　　與鐵路相比，非公資本更早地進入了公路、水運和民航領域。其中，公路對地方投資權、建設審批權和融資權開放的力度較大，地方和民資進行公路投資的積極性很高。

　　從2000年以來，鐵路投資占全社會和整個交通運輸業投資的比重呈逐年下降趨勢，投資增速也一直低于公路、交通和全國投資增速。“十五”以來，我國鐵路營業里程年均僅增長1.9%，而公路年均增長7.5%，高速公路年均增長甚至高達20.4%，遠遠高于鐵路發展速度。

　　以目前的投資鐵路建設價格計算，新建1公里鐵路需投資幾千萬元，單位里程耗資遠高于公路。從我國民營資本發展的實際狀況觀察，還鮮有具備幾百億乃至幾千億資本規模的單家民營企業，即便有這樣的民營企業，由于鐵路項目建設周期長，收益見效慢，也不可能將其所有資金投入鐵路。

　　以公路為主導的交通運輸結構發展模式，在緩解運輸瓶頸作用的同時，也大大增加了能源、原材料的消耗和用地緊張，對資源環境產生了極大壓力。人均汽車擁有量和公路里程的增加，尾氣排放增加，相應地帶來對能源的大量消耗和對環境污染的加劇，相比之下，鐵路對環境污染的影響就小得多。不僅如此，我國土地資源原本就十分有限，公路建設又要占用大量土地資源。而在同等運能條件下，鐵路占用的土地遠遠低于高速公路。

　　綜合分析，鐵路最顯著的特點是載運質量大、運行成本低、能源消耗少，既在大流量的中長以上距離的客貨運輸方面具有絕對優勢，也在城際中短途旅客運輸中具有很強的競爭優勢，更主要的是憑借其價格優勢，鐵路仍是主要和首選客運方式。從建立節約型社會的可持續發展角度出發，“十一五”期間，我國運輸內部結構將有所調整，優先發展資源節約型、環保型、低成本型的鐵路和水運。

　　準入大門已經敞開

　　國家發改委交通司司長王慶云認為，目前我國鐵路投融資體制改革的障礙主要是進入門檻過高，鐵路建設投資的規模效應與民營資本的非規模性將成為一個關鍵的障礙。鐵道部憑借其政府地位，資金投入可以達到幾百億，相形之下，民企只能依靠自身積累和銀行貸款，資金來源有限，即使有民營資本進入鐵路項目，所占份額太小，在項目決策中自然人微言輕，收益也只能拿到“小頭”。

　　2004年7月，國務院發布《關于投資體制改革的決定》。

　　2005年2月，國務院再次發布被譽為政策春風的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，為民營資本進入一直由國家壟斷的鐵路基礎設施建設領域打開了大門。國務院《意見》明確提出：凡法律法規未禁止的行業和領域，都允許非公有資本進入。要貫徹平等準入、公平待遇原則。允許外資進入的行業和領域，也允許國內非公有資本進入，并放寬股權比例限制等方面的條件。特別強調：允許非公有資本進入壟斷行業和領域。在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域，進一步引入市場競爭機制。

　　2005年8月，鐵道部下發了“非公經濟36條”的配套文件——《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》。

　　一系列利好政策的出臺，使鐵路投資的政策門檻大大降低。

　　鐵道部下發的《實施意見》明確表示，適當放寬限制條件，對鐵路領域的自然壟斷業務，積極推進投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進入；對其他業務，非公有資本可以獨資、合資、合作、項目融資等方式進入。這一政策出臺，意味著非公經濟可以進入鐵路建設、鐵路運輸、鐵路運輸裝備制造、鐵路多元經營四大領域。

　　《實施意見》同時加大了對合資鐵路經營機制和經營政策、建立市場化融資機制和構建非公資本鐵路融資平臺、非公經濟參與國鐵企業重組、營造非公經濟平等準入和公平待遇政策環境、引入市場化建設管理機制、改革鐵路投資項目審批制度、健全相關法規等七大領域的政策支持力度。

　　未來，鐵道部還將出臺《鐵路旅客運輸管理條例》、《鐵路貨物運輸管理條例》和《鐵路建設管理條例》，將明確非公有資本進入鐵路行業的準入條件和辦理程序，通過行政立法，明確國家關于支持鐵路發展、放寬市場準入、促進鐵路投資主體多元化以及鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展的行為準則，為實現鐵路跨越式發展提供法制保障。

　　目前，從政策層面看，雖然有允許社會資本進入的法規制度，但還沒有相應法規保證社會資本收益。和城市公用事業民營化項目相比，在操作層面上缺乏規范的執行程序和合同文本，使得合資項目談判往往曠日持久，動搖了非公部門的投資信心。而且一旦發生糾紛，地方政府和社會投資主體擔心主管部門會傾向于“國鐵”，而使“地鐵”和“民鐵”、“外鐵”遭受不公正的競爭和待遇。同時，鐵路目前實行的是一種中央政府周期性審批的運輸價格，即鐵道部代表鐵路運輸企業在某一時間集中向中央政府申請調整價格，且無論鐵路運輸企業經營狀況如何，均統一價格。“民鐵”和“地鐵”在價格上并無優勢可言。

　　投資熱點瞄準城際鐵路

　　鐵路部門對社會資本的頻頻召喚，已經得到了各方的積極響應。

　　2005年4月，包括唐山曹妃甸實業開發有限責任公司、河北建設投資公司等民間資本在內的8家中國企業簽訂投資協議書，共同投資建設遷曹鐵路。項目計劃今年上半年開工，正線全長約200公里，總投資約41億元。同年5月，鐵道部舉行的鐵路建設項目推介會上共推出43個鐵路建設項目，國內外大中型企業、上市公司、金融界等80多家機構參會。6月，我國首個民資參建的浙江衢(州)常(山)鐵路開工。該項目由鐵道部、常山縣政府和民營企業常山水泥有限公司三方合資興建。6月，作為民營企業的安徽漯阜鐵路有限責任公司正式對外宣布，由該公司采取租賃經營方式，并承擔全部經營風險，與上海鐵路局共同經營阜陽到上海方向5007次旅客列車軟臥空調車廂。

　　目前，合資和地方鐵路的客貨運量逐年增長，合資鐵路的客運和貨運量增長速度已經超過了國家鐵路運輸能力的增長。地方鐵路貨運能力增速也已超過了國家鐵路。

　　鐵道部計劃司副司長張建平表示，鐵路投資領域將推行以“政府主導，多元化投資，市場化運作”的鐵路投融資體制改革，其中一個重要舉措是將加大與地方政府合作建設鐵路的力度。

　　按照國家《中長期鐵路網規劃》，2005年鐵路營業里程達到7.5萬公里，其中復線鐵路2.5萬公里，電氣化鐵路2萬公里以上；到2010年，鐵路網營業里程達到8.5萬公里左右，其中客運專線約5000公里，復線3.5萬公里，電氣化3.5萬公里；2020年，全國鐵路營業里程達到10萬公里，西部地區約4萬公里，東中部地區約6萬公里；主要繁忙干線實現客貨分線，復線率和電化率均達到50%，運輸能力滿足國民經濟和社會發展需要，主要技術裝備達到或接近國際先進水平。

　　其中，建設客運專線1.2萬公里以上，客車速度目標值達到每小時200公里及以上，包括“四縱”、“四橫”客運專線以及環渤海地區、長江三角洲地區、珠江三角洲地區三個城際客運系統；完善路網布局和西部開發性新線：規劃建設新線約1.6萬公里；規劃既有線增建二線1.3萬公里，既有線電氣化1.6萬公里。

　　從2005～2020年，鐵道部將投入兩萬億元資金進行鐵路建設，平均每年投資在1000億元以上。從2004年起，鐵路固定資產投資開始增加，由2003年的707億元躍升到2004年的822億元，而2005年1～10月鐵路固定資產投資額達到721.82億元，與上年同期相比增速達44.1%。

　　未來鐵路建設資金需求增長最快，資金缺口最大。盡管融資相對困難，但鐵路運輸方式的大運量、長距離優勢不會消失，鐵路運輸的緊張局勢短期不可能根本緩解，長期來看具有穩定的現金流，大部分鐵路線投資風險不大。雖然鐵路投資具有金額大、周期長等不足，但也具有收益穩定、回報率高等優勢。

　　按照《中長期鐵路網規劃》，未來綜合交通網絡體系建設的重點是跨地區的城際快速軌道建設，而這也將是社會資金投資的熱點線路。由于這類城際快速軌道交通一般布局在經濟相對發達的地區，客流量大且相對穩定，經濟效益較好，且由于始發和到達車站基本是大城市，停靠站少，運營和管理更為便捷。

　　此外，鐵路客運專線、煤運通道、集裝箱站場等項目具有投資風險低、經營前景好、收益比較穩定的優勢，也是當下各類非公有資本投資可以參與建設經營的投資領域。

　　長江

　　今后，鐵路項目像城市公用事業一樣，采取特許經營、委托經營以及BT、BOT、PPP等多種公共基礎設施投資經營模式，合資鐵路經營機制。

　　新組建的中國鐵路建設投資公司也將發揮投資杠桿作用，吸引個體、民營等非公有資本對鐵路建設項目參股；積極爭取國家對西部鐵路等公益性鐵路建設項目給予低息或貼息貸款政策，降低融資成本。有條件的合資鐵路建設項目，也可探索發行企業債券、可轉換債券、設備融資租賃等多樣化融資方式。