從追效率到重公平 社保立法將進入實質操作階段

　　本報記者 程剛

　　54歲的吳開鳳現在最大的企盼就是：養老金上調的速度能趕上物價上漲的速度。她為之工作了15年的一家小型針織廠，于1996年正式宣布破產倒閉。在繳納了6年養老保險金后，她終于開始享受養老保險。“一個月才400多元錢，上調速度很慢，除掉吃飯幾乎剩不下什么。”她說。

　　更讓她和當年的同事擔心的是高額的醫療保險費用。她所在的地方縣級市規定，如果要享受醫療保險，每人需繳納6000多元醫療保險費。“我們根本沒有能力繳納這筆費用，而且很多疾病不在保險范圍內。”吳開鳳的丈夫說。

　　養老保險覆蓋率低，醫療保險費用高昂又不夠合理，讓絕大多數中國人尤其是中老年人飽受困擾。不過，包括吳開鳳在內的很多人不知道的是，他們憂慮的這些問題，有望在未來幾年里在政策和法律層面得到解決。

　　2005年12月中旬召開的十屆全國人大常委會第四十次委員長會議上，社會保險法和社會救助法被列入2007年立法計劃。“按照這個計劃，養老、醫療、失業、工傷保險等也有可能分別立法。”全國人大常委會辦公廳一名工作人員說。

　　這意味著，一直為社會各界呼吁多年的社會保障立法將進入實質操作階段，最高立法機關開始從立法層面觸及這一改革進入深水區后面臨的難點問題。

　　目前，我國社會保障立法極不平衡。一方面，現行的社會保障立法主要集中于軍人優撫安置和社會保險領域，對全民性的社會救助、社會福利、醫療保障、補充保障等立法工作尚未取得實質進展。另一方面保障系統內部也嚴重失衡。以社會保險為例，城鎮企業職工與

　　在經濟學家和法學家們看來，上述有失公平的弊端有望通過加強社會保障立法加以解決。最高立法機關此舉也顯示出，與中國改革政策決策相一致，立法決策亦正從追求效率到更加注重社會公平。

　　自1978年恢復現代立法，為推動計劃經濟向市場經濟轉型，實現從人治到法治的轉變，立法價值取向以效率為先。鄧小平當時提出“有法比沒法好”，立法“宜粗不宜細”。

　　有關統計數據顯示，1979年重建法制以來至九屆全國人大，立法速度不斷加快，立法數量直線上升。全國人大及其常委會審議通過的440多件法律、法律解釋和有關法律問題的決定中，五屆全國人大期間出臺60件，六屆期間出臺63件，七屆期間出臺86件，八屆期間出臺117件，九屆期間出臺113件。上世紀90年代中期后，全國人大及其常委會平均每13天就通過一部法律，國務院平均每6天就制定出一部行政法規。地方立法的頻率也相當高。

　　1992年十四大提出建立市場經濟，其后提出“到20世紀末初步建立適應市場經濟的法律體系”的立法目標。“市場經濟就是法制經濟”成為共識。這一階段以經濟立法為重點，出臺的主要法律幾乎全部與市場經濟有關。比如《公司法》、《商業銀行法》、《合伙企業法》、《反不正當競爭法》和《消費者權益保護法》等。在宏觀調控法律制度方面，則出臺了《預算法》、《審計法》、《中國人民銀行法》、《價格法》等。作為特殊背景下的歷史選擇，這些法律的出臺，對建立市場經濟框架起到推動和保障作用。

　　隨著改革進入深水區，“三農”問題、下崗問題、腐敗問題等社會問題開始顯現，包括城鄉差距、貧富差距拉大在內的諸多社會矛盾逐步凸顯出來，社會利益多元化趨勢越來越明顯。過去快立法、多立法指導思想下出臺的一些法律，逐漸滯后于快速變化的社會生活，無力調整多元化的利益格局。

　　大成律師事務所律師馬光遠認為，過去十多年來，在效率優先的思想指導下所出臺的一系列政策對公平有所忽略。

　　因此，今后中國能否實現可持續發展和社會和諧，關鍵在于法律規則的制定。

　　法學家和經濟學家們注意到，改革決策在強調發展經濟和做大蛋糕的同時，也強調要“更加注重公平”。法學家們認為，這就需要對以往的法律進行重新清理，注入“更加注重公平”的觀念。

　　事實上，從九屆全國人大開始，全國人大常委會即開始將工作重心從新創立法律向修改現有法律方面轉移。有關統計顯示，九屆全國人大常委會5年間，一共出臺75件法律，其中有41件是修改原來的法律。

　　十屆全國人大常委會更是提出，在基本形成中國特色社會主義法律體系目標的基礎上，重點提高立法質量。截至2005年12月，十屆全國人大總共出臺36部法律，其中修改后的法律超過半數，包括憲法修正案，以及修改后的刑法、選舉法、

　　2004年8月，為配合行政許可法的施行，在十屆全國人大常委會第十一次會議上，對公路法、公司法、證券法等9部法律中有關行政許可方面的條款進行了一攬子修改。“現在對立法質量的強調，可以說到了前所未有的高度。”全國人大常委會辦公廳一位官員說。

　　2004年3月14日高票通過的憲法修正案，明確了公民合法的私有財產不受侵犯，完善了土地征收征用制度，增加了建立健全社會保障制度的規定，明確將“國家尊重和保障人權”寫入憲法。從某種意義上說，上述法律的修改均涉及對利益的重新調整。

　　曾受邀列席十屆全國人大常委會會議的全國人大代表韓德云對此感受頗深。他在分組審議治安管理處罰法草案時，力主制定這部法律的主要宗旨應該是限制過大的警察權力，保護公民權利和人格尊嚴。

　　韓德云表示，立法是將政策上升為法律，必然體現政策取向。“從追求效率到更加注重公平和公正，從立法機關的立法決策中，我們能發現這一價值取向的調整。”他說。

　　本報北京2月12日電