袁建良：實踐開發性金融 推動各級政府整合資源

　　實踐開發性金融，推動各級政府整合資源、經營城市

　　國家開發銀行湖南省分行副行長 袁建良

　　一、開發性金融以融資推進城市經營

　　城市經營就是從政府的角度出發，運用市場經濟的手段和方式，對城市的自然資源、基礎設施資源、人文資源、經濟資源等進行優化配置和市場化的運作，以實現各種資源的合理配置和高效使用，提高城市的綜合素質，完善城市的功能，促進城市社會、經濟的和諧發展。

　　城市的資源可以分為自然資源、基礎設施資源，還有人文資源包括歷史、文化、教育以及社會發展類的各項資源，另外，經濟資源是城市資源中一項非常重要的資源，包括本身有市場的自然資源(礦產、水、

　　城市發展以人為主導，一切自然資源、人文資源、經濟資源只有合理地配置才能發揮有效的作用，要保持可持續和諧的發展，對資源的使用、配置以及經營必須按照可持續的理念進行。城市發展依賴于城市資源的經營，城市經營的好壞可以影響城市的長期發展。開發性金融在城市基礎設施中的融資給城市發展、經營城市帶來了新的機遇，也面臨各種陳舊觀念的挑戰。

　　提倡經營城市，就必須了解城市的各種有資源，以及對這些資源需求，城市資源具有公有性，不論是城市的土地、道路、和其他公共產品等都具有它的公有性，都為老百姓所需；它又具有稀缺性，城市的各種資源都非常有限。而在巨大需求面前，它都是可以創造市場,待價而沽，使資源為城市積聚財富；它還具有壟斷性，城市資源為政府所獨有，它的壟斷性為經營城市取得高收益提供了可能。以及不可替代性，城市許多資源是無法用其他的資源來替代的，如供氣、自來水、土地等。近年來，開發性金融為城市建設，經營城市提供啟動資金,大部分大中城市從經營城市中已嘗到了甜頭，如土地、廣告、

　　二、開發性金融以融資推動經營城市的制度建設

　　自上世紀末開發性金融介入城市基礎設施融資領域以來，首先改變了城建資金來源的單一性和不足，其次促使每一個城市管理者對城市建設進行思考：城市怎么建？錢從哪里來？如何用好錢？怎樣歸還債務？俗話說“巧婦難為無米之炊”。面對道路狹窄、投資環境差、污水到處自由排放，人居環境惡劣等現象，與全面小康社會的要求相距甚遠的時候，每個城市的管理者都想到如何建設更新、更美、更好的城市。開發性金融急政府之所急，想政府之所想，在提供城市基礎設施融資的同時，推進投融資體制建設，包括城市經營的主體建設;如建設以政府為主導的城市建設投資公司；促進信用體系建設，建立包括以財政為主導，國土、城建、規劃、城管、水務等政府職能部門參與運作和監管的城市建設投融資體系;督促地方政府把握好“規劃建設先行、投資主體落實、債務負擔合理、項目決策科學，經營資源有效、和諧發展有序”，“借得來，用得好，還得起”的承債思路。通過幾年的基礎設施建設，許多大、中城市生產條件大力改善，各類高新區、經濟開發區、縣級工業園區的基礎設施建設為城市的經濟資源積聚發揮效力。生活條件(如道路、自來水、污水處理、天然氣、學校、衛生等項目)的改善，使城市人口真正地進入小康社會，城市基礎設施的完善、擴容又為農民進城、勞動力轉移提供了空間，為全面建設小康打下基礎。

　　三、開發性金融在經營城市中實現的效果和作用

　　開發性金融為城市基礎設施、工業園區、中小企業直接融資，起到了促進城市經營的積極作用，主要有：1、完善了城市建設投資的機制建設，通過四項建設的要求，每一個城市建設投資公司按照開發性金融的要求，加強了法人建設、治理結構建設、信用建設和現金流建設；2、推進了社會信用體系建設，由于開發性融資是貸款而非財政撥款，政府就必須考慮如何按期還款，財政如何在其中發揮協調、組織作用，政府的信用意識得到增強，為民間的信用意識起到了很好的示范作用，這些對完善社會信用體系起到了積極作用；3、政府負債大量投入基礎設施，改善了投資環境，引導民間資本投入起到了較好作用，如工業園區基礎設施完善，吸引企業主投資工業項目，道路的完善吸引

　　開發性金融促進城市資源的價值提升,實現合理的壟斷收益。 開發性金融為城市基礎設施建設提供融資的同時，為經營城市提供了啟動資金，也給政府帶來償債的壓力，雖然這些債務是由城建投資公司承擔，如何培育和壯大城投公司，使其成為借用還的主體，發揮經營城市的主要職能作用，是政府所必須考慮的，有壓力就會有動力。例如，以往政府拿土地換道路的項目中，本應由政府獲得的土地壟斷收益，被投資商賺走，開發性金融介入以后，因為有政府投資引導，以往靠低價出讓的項目，其資源的價值得到極大的提升，比如由城建投資公司建設城市道路、控制和開發道路兩邊用地之后，除了歸還修路的借款之外，還可為政府籌集大量的建設資金，所以說，開發性金融的介入，促進了城市資源潛在價值的提升，政府為老百姓提供公共產品的同時，也增加了積累財富的機會，據2001年對長沙市的研究，未來10年可以籌集150億元的資金用于城市建設，其中90%是土地一級市場的壟斷經營收入，該市近幾年來每年土地收益達幾十億元以上。開發性金融為開發區基礎設施建設融資,為招商引資創造條件，入園企業增加,上繳稅收增多，為老百姓增加了就業機.會，實踐證明負債經營不僅企業所需，在經營城市中照樣可以，而且行之有效。

　　四、開發性金融支持城市經營面臨的新機遇。

　　要全面建設小康社會，改善人民的生產環境和生活環境，我國城市建設的任務還相當繁重，特別是中小城市如縣城的基礎設施還急待完善，縣域經濟不是沒有項目可干，而是苦于沒有資金，道路、供水、污水處理、教育、衛生、文化、商業等資源還滿足不了人們不斷增長的需要。開發性金融在城市建設領域還大有可為。全國2600多個縣域中有多少建立污水處理廠?全民教育中，能夠按高于90%上大學的缺口還有多大?與步入小康社會的大中型城市相比，中小型城鎮的人們生活處在較低水平的小康。農村特別是中西部農村就相差更遠，因此開發性金融可以把支持中小型城市特別是縣域經濟作為未來若干年的重點。借鑒近幾年的經驗，當一個城市的財政收入達到從剛夠吃飯財政之時，開始急需建設資金。這就為依靠融資啟動，主動經營城市，收益平衡負債提供機會。中西部地區的縣域大都處于這樣一個階段。

　　國家開發銀行湖南分行通過省級平臺全面覆蓋縣域，建設項目以城市基礎設施為主，兼顧工業園區、教育、中小企業、醫療衛生項目等，多方面支持縣域經濟。分行從2001年開始累計發放城建貸款329億元，回收74億元，貸款余額255億元。支持了14個市州、全面覆蓋122個縣、區，有些縣市實現了“城市擴容、城區擴大、就業增加、引進企業增加、財政收入增加”的良好局面。

　　五、以開發性金融推進經營城市的長效機制

　　要實現城市經營的可持續發展，要做好以下幾方面的工作，一是從制度上建立經營城市的主體；如何把每個城市建設投資公司做強、做大，能長期可持續發展，對負債經營城市至關重要，以城市資源而論，政府是完全可以授權城市建設投資公司經營城市資源，合理負債，主動經營。只要有好的治理結構，城建投資公司是能長期存在并發展的。因此，地方政府要立法確定其地位和權力，代理部分公共設施的財政職能，其收入、支出定期向市民公布。建立項目科學決策機制、合規使用資金和收益分配。二是從城市資源的使用上要有長期規劃，靠經營城市資源獲取受益，其現金流應當逐步增長。收益用于償債部分應與負債相匹配。因此，經營城市中，不能殺雞取卵、一賣了之。中遠期來看，政府主要靠擴大稅收，用靠其增量彌補其他資源受益的減少。三是開發性金融要與地方政府及人大建立長期合作機制。包括簽定協議，建立償債資金專戶，督促政府賦予城建投資公司的資源經營權、收益的使用權，舉債的限額，建立項目決策的程序。四是建立風險控制體系和預警機制，對于以融資進行公共產品建設，必須防范各種風險，如政府過度投資、城建公司過度負債、項目沒有經過論證、政府人員的道德風險等。對于償債來源不確定、現金流不匹配等可以通過信用評級、復評等方式了解風險度，調整融資規模等來制約，并發揮政府組織增信作用，防范信用風險。

　　政府在經營城市中要量力而行，發揮民主決策的作用。主要考慮：一是適度負債。如同企業資產負債的一個合理規模,當一個城市舉債經營時，也要保持合理適度的規模。每家銀行對企業或者是某借款主體進行信用評級，確定借款額度實質就是測算其負債的規模，城市負債又與企業不一樣，它可用于償還債務的來源是多樣的，也取決于管理城市、經營城市的水平和資源的受益。城市的負債規模，地方政府要在立法上加以限制。比如按最壞的情形估計，負債可能全部依靠公共財政支出償還，根據財政增長趨勢和資源的收益來確定負債規模。二是用負債經營投資的項目要具有比較優勢，一個城市要干的事情很多，政府可以分清先后秩序，測算出其投資比較優勢，排序確定哪個項目先干，哪個后干。三是對所造項目進行公示制度，為了防止盲目的上項目，做面子工程，要將每年擬開工的項目予以公示，公共設施服務于民，而公共收入也屬于全民，如何花費，如何負債，如何建設，建設什么應當讓老百姓有說話的機會和決策的權力。