公司墊資修路遭尷尬回報 岳麓政府不守信敗官司

　　當初承諾信誓旦旦 如今政府兌現縹緲

　　本報記者 李松

　　“我公司投資一億多元修建了這條路，可政府當初許下的承諾現在基本已經落空了，難道政府就可以不講誠信？”望著湖南省長沙市岳麓區金星大道上的如織車流，望著這條自

己投資修建的路，湖南非凡置業發展有限公司(以下簡稱非凡公司)董事長樊輝頗顯無奈。

　　“土地換投資”：開發商斥巨資修路

　　為了加快城市道路建設，2002年，長沙市岳麓區政府決定在市政府附近開發金星大道。2002年5月16日，長沙市岳麓山建筑工程公司(以下簡稱麓山公司)與岳麓區政府簽訂了一份《投資建設金星大道(北A段)合同書》，合同約定由麓山公司投資修建金星大道(北A段)，待工程竣工驗收并進行工程決算審計后，岳麓區政府采取“多退少補”的原則將金星大道兩旁約八百畝土地回報給麓山公司。合同簽訂后，麓山公司項目經理樊輝注冊成立了以其為法人代表的非凡公司，作為投資方進入金星大道開始建設。

　　2002年12月20日，麓山建筑公司向岳麓區政府提出申請，要求直接將回報的滾動開發用地給非凡公司。岳麓區政府負責人在此請示中作出了原則同意的批復并加蓋了岳麓區政府的公章。在區規劃局、市國土局、建設局、省政府、金星大道指揮部同意后，非凡公司作為投資方進入金星大道開始施工，其公司董事長樊輝還兼任金星大道指揮部副指揮長。非凡公司進入金星大道施工后，認真履行合同義務，積極籌措資金修建道路。同時，非凡公司還向有關部門交納了回報用地各種報批稅費及費用。岳麓區政府也按約協助非凡公司將土地征用到市國土局的名義下。

　　本以為等工程竣工后便可以獲取自己的回報，然而，就在工程快要完結時，岳麓區政府的一次定向招標行為使非凡公司的“土地回報”落了空。

　　出爾反爾：政府將“回報土地”賣給他人

　　就在非凡公司如火如荼地修建金星大道時，岳麓區政府卻將原本合同約定的給投資商的“回報土地”開始掛牌定向招標，深圳卓越公司順利中標。

　　眼看自己投資換來的回報用地即將拍賣給他人，情急之下，非凡公司想通過法律途徑來制止岳麓區政府的賣地行為。2004年4月26日，非凡公司向長沙市仲裁委員會申請仲裁，當日長沙市仲裁委員會立即函告長沙市國土局、岳麓區政府，要求停止拍賣行為。第二天，湖南省高級人民法院書面下達財產保全裁定通知要求停止拍賣，但最后有關部門還是強行將土地賣給了卓越公司。

　　仲裁裁決：政府對糾紛負有責任

　　2004年11月25日，長沙市仲裁委員會對麓山公司及非凡公司與岳麓區政府之間的投資建設道路合同糾紛下達裁決書。

　　仲裁庭認為：2002年5月16日，岳麓區政府與麓山公司簽訂的合同、2002年12月20日麓山公司向岳麓區政府提交的請示以及岳麓區政府作出的批復均是雙方當事人真實意思的表示，合同條款沒有違反法律法規的禁止性規定，合同合法有效，雙方當事人均應依法嚴格履行。合同中雙方對道路建設滾動開發用地的投資回報方式的約定，在理解上和履行上存在分歧，但在具體操作上，對帶項目定向拍賣合同約定的回報地應與麓山公司及非凡公司溝通協商達成一致意見。岳麓區政府在合同雙方沒有取得一致意見的情況下，便與卓越公司簽訂投資意向書，向市國土局及市政府要求將金星路滾動開發用地實行帶項目招標出讓的行為操之過急，對糾紛的形成有一定的責任。

　　長沙市仲裁委員會最后裁決：申請人麓山公司及申請人非凡公司應在裁決書送達之日起90日內將工程竣工驗收并進行工程決算審計，被申請人岳麓區政府應在工程決算審計完成后90日內按審定的投資額，依照合同約定，以新征土地和新征土地開發收入并根據相關的法律法規、政策性文件回報給麓山公司及非凡公司。

　　望“地”興嘆：“土地換投資”尷尬收場

　　在仲裁委作出裁決書后，為了保證裁決書能執行，非凡公司隨即向湖南省高級人民法院申請采取執行前的財產保全措施。2005年8月24日，湖南省高級人民法院作出了執行前財產保全措施，凍結岳麓區政府賬上資金6000余萬元。

　　非凡公司的官司是打贏了，然而該公司與岳麓區政府這種“以土地換投資”的做法目前卻面臨尷尬收場。非凡公司代理律師說：“按照裁決書確定的內容，岳麓區政府應在工程決算審計完成后90天內，依照合同約定，以新征土地和新征土地的開發收入并根據相關的法律、法規、政策性文件回報給麓山公司、非凡公司。但是至今，工程決算審計已完成，道路已移交，岳麓區政府仍然沒有絲毫履行裁決書的意思表示和行動。岳麓區政府以‘土地回報’的方式來履行裁決書已不可能。”“早知如此，當初還不如不投資。我公司一個多億元的投資換來的卻是這種回報，我心里總有股說不出的滋味。”非凡公司董事長樊輝望著已成他人土地的“回報用地”，只有望“地”興嘆。

　　專家評說：政府應當誠實守信

　　對此，記者日前走訪了有關專家學者，中國社會科學院法學研究所研究員張明杰說，長沙市岳麓山建筑公司與岳麓區政府簽訂的《投資建設金星大道(北A段)合同書》是行政合同，行政合同與行政主體以一般的民事法人身份就民事權利或者利益訂立的私法合同不同。

　　對外經濟貿易大學教授黃勇也表示，行政合同與私法合同的相同之處在于，它也是合同雙方意思一致的表示，因此，合同的訂立、履行和變更等也應當遵循法律規定。行政主體在行政合同中的優益權是有限制的，只有在行政合同的繼續履行將不利于公共利益的發展時才可以變更或者解除行政合同。而在本案中，行政相對一方已經履行了合同義務投資修建了金星大道，顯然沒有不利于公共利益發展的因素。

　　張明杰研究員說，信賴保護是現代行政法的基本原則之一，是私法中的“誠實信用”原則在公法中的運用。行政合同的內容具有公益性，而且行政主體對合同的變更和解除享有行政優益權。但依據信賴保護原則，政府對自己做出的行為或承諾應守信用，非依法定程序，不得隨意變更，不得反復無常，即便因公共利益需要變更行政行為，也應當依照法定程序進行，并對行政相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。在本案中，非凡公司是出于對政府的承諾回報的信任才投資修建金星大道的，非凡公司預期利益應當受到保護。

　　信用缺失，已經成為建設