績效審計理念在行政事業審計中的運用(06-2-6)

　　近年來，隨著我國財政體制改革的不斷深化，社會各界對公共財政要求政府政務公開的呼聲越來越高，由此對政府績效的評價也越來越受到各方的關注和重視，開展對財政性資金績效的審計已經成為我國經濟發展的客觀要求，而在“財政一體化”的背景下，行政事業審計是財政審計的重要組成部分，行政事業單位政治地位高，具有制定政策和行政管理執法權，其權利行使結果的好壞，對構建和諧社會具有政治經濟意義，因此，作為政府綜合監督的審計機關應該在政府績效的評價中發揮重要作用。

　　一、行政事業績效審計發展的必然性

　　（一）民主政治進步的迫切要求。在政治體制改革的背景下，黨的十六大給審計工作提出了新的任務，要求審計機關在對權力的制約和監督方面發揮職能作用。行政事業審計直接面對各權利部門，開展績效審計能夠揭示由于對權力的制約和監督不力，而導致決策失誤或決策盲目，以及脫離客觀實際，大搞“政績工程”、“形象工程”，揮霍浪費，由此帶來財政資金的低效益運用，國家資產嚴重損失等問題，因此，探索政府績效審計是我國政治、經濟發展的客觀要求。

　　（二）國家審計發展的必然趨勢。

　　（三）財政體制改革為績效審計創造條件。財政體制改革為行政事業審計帶來了深刻的變革，如國庫集中收付制度、政府采購制度的推行，“收支兩條線”制度的深化，罰繳分離進一步完善，尤其是近年來在預算編制和執行過程中加大了財政監督、審計監督工作，各行政單位（特別是一級預算部門）嚴重的違紀違規問題明顯減少，財務會計活動也日愈規范化，因此，傳統合規性財務審計自然減少，因此，擴大審計職能作用范圍，向績效審計延伸，成為行政事業審計自身發展的要求；同時，上述制度在具體部門、項目中的實施是否高效，會不會由于權利利益的調整帶來新的不公平，而導致財政資金新的損失浪費，也為行政事業審計帶來了嶄新的課題。

　　（四）績效審計在行政事業審計中已有堅實基礎。在行政事業審計領域，許多日常的審計工作已經包含了績效審計的元素，首先，行政單位領導干部經濟責任審計，是以領導干部所在單位的財政財務收支為基礎，對領導干部任期經濟責任的履行情況進行審查和評價，它既包括合規、合法性審查，又包括經濟性、效率性、效果性的評價，因此，它是財務審計與績效審計的綜合；其次，專項資金審計除了關注其使用的真實、合法性外，還開始對資金的使用效果進行評價，如近兩年我們關注政府信息化資金、科技三項經費、教育經費等等，都說明績效審計的觀念已經開始成長；另外，在專項審計調查中也一定程度體現了績效審計的理念。

　　二、開展行政事業績效審計存在的問題

　　在行政事業審計中，突出績效審計理念，率先改變績效審計項目占政府審計量比重極低的現狀，已經具備客觀、主觀條件。但是，不可否認，當前要推動績效審計發展還有非常多的困難，應引起審計人員（尤其是領導）的高度重視。

　　（一）對績效審計重要性認識不足。多年來，審計人員對財務收支審計已經駕輕就熟，對真實性、合法合規性等審計目標深入人心，但對績效審計的認知還存在著局限性，有相當一部分審計人員只是對這個名詞有一些初步印象，至于它的實際內容是什么、具體該如何操作，還知之甚少；甚至還有相反的觀點認為，績效審計不符合中國的國情，在現有的審計任務非常繁重的情況下再去搞這種花俏的東西，似乎意義不大。

　　（二）績效審計的基礎比較薄弱。績效審計的基礎是要求被審計單位提供的資料數據真實完整，否則任何評價都將失去意義，基礎數據和資料只有真實、合法，才能真正的發揮其作用。當前，雖然行政單位通過會計集中核算、資金集中收付、以及“收支兩條線”、罰繳分離等制度的施行，財政監督監管的力度已大大加強，但是同時也出現新的問題，行政單位將職能和專項資金分解到二級、三級事業單位運作，這些下屬事業單位成為真正的財政資金使用者，審計實踐表明，這些單位往往還存在大量違法違規、弄虛作假情況，有些在一定范圍內還很嚴重，如做假賬、“小金庫”等，這必然會影響到績效審計的順利開展。

　　（三）沒有明確適用的績效標準。在績效審計中必須有一個指導審計活動、衡量審計事實、評價經濟效益的標準，這就如同財務收支審計中的會計制度、會計準則，財經法紀審計中的法律法規，績效審計標準是審計人員對實際效果進行評價的基礎，是衡量經濟效益優劣的尺度，是審計機關出具審計意見的依據。而目前，還沒有出臺權威的績效審計評價標準，事實上要出臺這樣的標準也非常困難，因為行政事業審計與企業審計、固定資產投資審計等其他專業審計有著很大的區別，財政資金的使用主要是體現社會效益、宏觀效益，無法直接量化經濟效益，如筆者曾調查過的某水利主管部門，每年

　　（四）審計成果難以發揮作用。傳統審計主要是通過對違紀違規問題出具審計決定，要求被審計單位整改來發揮作用的。但是，行政事業單位在財政資金的使用方面績效低下問題具有一定的復雜性，存在的原因也應該以系統性的眼光看待，不僅會涉及財政等其他部門的決策因素，也會涉及政府決策和地方利益等深層次矛盾，鑒于審計目前的體制原因，績效審計成果僅通過一個調查審計報告能否發揮作用，這還需要在宏觀和微觀等多個層面加以研究。

　　（五）審計人員知識結構難以滿足績效審計要求。由于績效審計方式和評價的特殊性，審計人員只具備財經、審計方面的知識是不夠的，還要求了解經濟管理、法律、工程等多方面的知識。當然這并不是要求每一個審計人員同時具備多元化的知識結構，只要審計機關總體知識結構平衡就可以滿足績效審計的需要。

　　三、推進行政事業績效審計的幾點想法

　　（一）提高審計人員對績效審計的認識，同時要提高相關的業務水平與技能。審計機關要通過各種形式強化認識績效審計的重要性，以業務培訓、試點審計等方式帶動績效審計的實施，在實踐中讓大多數審計人員逐步掌握績效審計的基本知識，重點提高審計人員績效審計的能力和經驗。要樹立將績效審計融入到每個審計項目中去的工作理念，使效益審計與行政事業審計能夠進行有機的結合，尤其是對部門預算執行審計不能局限于財務核算問題，要提升到部門職能履行與財政資金效益的高度，要透過財政資金的走向和分布，了解政府工作的重點和群眾關心的熱點問題，使審計人員能夠更準確地對政府工作業績形成有價值的評判。

　　（二）要探索建立績效審計的指標評價體系。由于在財政資金的使用過程中，沒有一個評價經濟效益、社會效益的績效標準，因此，建立合理的、可操作的指標評價體系已經成為當務之急，這也是績效審計得以穩步推進的瓶頸所在。由于前述原因，該指標評價體系的建立有著可以想象的困難，筆者認為，這將不是一個簡單的文件可以解決，應該是多層次的體系，有法律法規、定額標準、工作目標和程序、預算等等組成，而且該體系應該是動態的，是隨著政府工作重心的變化和公眾價值觀的改變而調整，指標內容應包括對經濟效益和社會效益的雙重評價，也應該是定性與定量的有機結合，它的科學性可以在一定程度上體現公平。要通過部門預算執行審計、專項審計調查等平臺促使該指標體系的建立，并推動有關各方不斷豐富完善該體系。另外，審計也應該在認真總結經驗的基礎上，考慮建立績效審計的操作辦法，以規范審計實踐。

　　（三）處理好績效審計與傳統審計的關系。當前，傳統的行政事業審計主要有部門預算執行審計、專項資金審計和審計調查，在這些審計中無不體現著績效審計的影子，如部門預算中大量安排的會議費，對行政單位來講，工作就是開會，開會就一定得到星級賓館，有些單位會議費占公用經費的比例已經達到80%以上；又如有些單位在專項項目中爭資金動足腦筋，但輕視項目管理，年末突擊使用專項資金的情況比比皆是，或者將專項資金長期滯留本部門閑置的情況也時有發生；在審計調查中，也發現了如政府采購工作重視程序性工作，但是對于整個采購活動的經濟性、效率性和效果性則考慮不多的情況存在。

　　因此，審計人員處理好績效審計與傳統審計的關系，是關系到績效審計能否得到順利發展的關鍵。在現階段開展績效審計，不能脫離傳統的審計另起爐灶，要在績效審計實踐中，要利用已經取得的審計經驗，克服受舊習慣和思維的制約，將績效審計理念導入傳統審計項目中去，使績效審計更具有操作性，也更具有現實意義。(作者：浙江省杭州市審計局王立)

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