從建設項目審計結果看我國建筑行業管理中存在的問題及對策(06-1-26)

　　近幾年，審計人員在建設項目的審計和調查中，緊緊圍繞建筑行業中存在的問題開展審計工作，取得了明顯的成效，客觀地反映了建筑行業管理情況，揭露了建筑行業管理中存在的傾向性問題，并有針對性地提出了一些改進意見，對促進和加強建設資金和項目管理，起到了積極作用。在此，筆者將近幾年投資審計中發現的問題加以總結歸納，進而分析問題產生的原因并提出解決的建議。

　　一、審計發現的建筑行業管理中存在的主要問題

　　（一）施工隊伍生產能力過剩，供大于求等矛盾十分突出

　　隨著我國建筑體制改革的深入，建筑市場的逐步放開，如今建筑領域已經打破了區域和所有制的界限，為公平競爭創造了條件，但隨之而來的一個無法忽視的問題就是生產能力過剩，供大于求的矛盾日漸突出。大量的施工隊伍很難承攬到工程，處于找到活就干，找不到活就全員放假只留下部分管理人員四處“找活”的“半生半死”狀態。這種情況下，很多違反法律、法規的問題就出現了。

　　1．施工隊伍資質參差不齊，無資質、低資質、借資質承攬工程現象屢見不鮮

　　如某建筑工程有限責任公司在未取得工程施工資質的情況下，使用某建筑工程集團工程公司資質及合同專用章承攬了某機場項目變電所工程。

　　2．施工企業承攬工程后再行轉分包，工程質量難保證

　　（二）勘察、設計、監理隊伍從數量、規模、專業程度、技術水平與施工單位相比，結構不合理狀況沒有得到改變

　　1．勘察、設計企業與國際水平差距較大

　　審計中發現我國的勘察、設計企業與國際設計咨詢部門在管理上、業務水平上的差距仍很大，造成了較多損失浪費問題。如2005年某

　　2．監理隊伍管理水平低

　　依照《建筑法》，監理制度的設置具有雙重性：一是為保障工程質量，國家在一定范圍實行強制監理；二是監理又受建設單位委托監督施工質量等，由建設單位支付費用。這樣監理就會經常出現不到位的問題。如：某鐵路工程項目由于施工中測量人員交接不清，使用水準基點有誤，導致測量錯誤，造成一座橋的0#臺高出設計標準0.468米，1#臺高出0.32米，在施工過程中該項目的監理公司對橋臺身混凝土的灌筑沒有旁站監理，在該橋返工時沒有發現錨樁孔布置圖選擇錯誤，造成質量隱患。

　　（三）經營體制、方式陳舊

　　一些設計、施工、監理企業在經營過程中，認為包字當頭，一包就靈，結果是層層承包，包到底就松到底，放棄了行之有效的管理制度，基礎管理削弱，有章不依，違章不糾。 權力下放不當，致使管理力量分散，簡單地把人財物等權利統統下放，但管理沒有配套進行，難以做到責、權、利相互統一，其結果是削弱了企業整體的綜合管理，造成管理分散、失控，漏洞增多。如某施工單位進行體制改革時，該單位的部分人員與原單位分離成立了一些為獨立法人的建筑施工企業，在這些企業沒有取得施工資質的情況下，該單位竟允許這些企業使用其資質證書、合同專用章承攬機場配套設施建設等工程項目。導致工程建設中財務管理混亂，工程質量無法保證。

　　（四）政府干預行為過多、過重

　　我國對政府投資工程基本上是延續計劃經濟時期高度集中的管理模式。在這種模式下，在許多政府投資的工程項目上，投資與建設、建設與管理混為一體，行政權力直接介入工程項目的實施，相互之間又缺乏有效的監督機制，極易造成決策失誤或監督失效、失靈，導致項目投資效益低下，形成投資“黑洞”，嚴重影響工程質量，容易滋生腐敗現象。

　　如:某公路工程由于建設資金缺口大，地方政府在路基土石方施工和沿線征地拆遷中，以“政策劃解”方式，通過在沿途鄉鎮百姓、企業等集資、以資代勞等方式籌資，完成了項目建設任務；工程造價控制不合規，部分單位工程造價嚴重低于單位工程價值，存在硬性壓價的現象。

　　政府投資工程管理方式的改革，應當區分經營性工程和非經營性工程，實行不同的改革模式。當前，工作的重點是把非經營性的政府投資工程管起來。對經營性的政府投資工程，應該嚴格實行項目法人責任制。項目法人應當委托專業化的項目管理公司承擔，實行專業化、社會化的管理運作。

　　（五）隨意擴大項目建設規模、執行建設程序意識淡化

　　重視項目管理，遵守基建程序，是保障投資效益的基礎。現在一些部門和地方熱衷于跑項目、要資金，忙開工、急建設，至于建設過程中如何加強管理以及建成項目是能否保證投資效益就不太關心了。一些項目出現施工質量差、投資損失浪費，投產不能達到設計能力以及投資效益低的現象，導致有的公益性項目因地方財力不足，地方政府擔保貸款增多；經營性項目因上項目后困難重重，要不斷貸款歸還各種欠款，拖欠工程款嚴重，引發經濟糾分等問題。同時，部分建設單位往往從部門利益出發，爭項目，爭資金，千方百計擴大投資規模，導致“釣魚工程”、“三超工程（超規模、超預算、超概算）”，造成社會資源的極大浪費。

　　如：A市城市供水管網工程等6個項目超概算34 051萬元，占這6個項目批準概算投資的26.68%，并且未獲批準；又如：N市快速環道北段工程，批準概算投資84 300萬元，截止審計時已完成投資110 984萬元，超概算26 684萬元，占原批準概算的31.65%，并至審計調查時尚未得到批準。

　　總結產生該類問題的主要原因是盲目建設，管理不規范，違反基建程序，項目投資和合理施工工期以及工程質量等指標得不到保障。從審計情況看，一些單位和部門，為上項目，有意壓低工程投資規模和概算，搞“釣魚工程”已成為超概算的一個主要原因。

　　（六）拖欠施工單位工程款嚴重

　　審計中發現，拖欠施工單位工程款的情況仍十分普遍。如：某邊境公路工程于2000年10月開始建設，2002年10月主體工程已經結算，并通過質量監測和交工驗收，但由于項目立項時，資金來源并沒有真正落實；地方配套資金不到位，建設資金的缺口嚴重；投資計劃未完全落實等原因，截止2003年3月底，項目累計拖欠施工單位工程款近1.2億元，影響了部分附屬工程的繼續施工，加重了施工企業生產經營的困難。

　　二、針對上述問題，筆者建議：

　　（一）加強建設單位的監管力度，進一步規范建筑工程招投標活動，加強對招投標代理機構的約束，嚴格市場準入條件，切實加強施工質量監控，嚴格控制工程轉包。同時，依法加強對監理單位的監督力度，加強監理人員從業資格審核管理。

　　（二）全力推進設計咨詢管理體制的改革，縮小我國設計咨詢部門與國際設計咨詢部門管理上的差距。首先要結合我國的具體情況，按照國際通行模式和市場運作的要求，加大設計咨詢單位的改企建制力度。實現從計劃經濟體制下完全的事業單位，轉變為為業主提供工程建設全過程、全方位的服務，成為奉公守法的自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的獨立企業法人，由承攬單一設計業務為主工程承包為輔發展成從事工程建設全過程管理和多功能技術咨詢服務的技術經營管理型科技企業。其次，要合理地調整優化設計咨詢隊伍，實現隊伍的綜合性與專業性、技術層與勞務層，技術型與管理型的合理匹配，形成多層次的競爭領域和競爭平臺。第三，在合理保護我國設計咨詢部門健康發展的前提下，逐步完善市場管理和市場運作方面的法律、法規體系的建設。

　　（三）各勘查、設計、施工、監理企業應改善經營機制，解決管理工作薄弱，漏洞多，水平不高的問題。

　　（四）國家有關部門應嚴格審核項目的初步設計，并加強管理杜絕拖欠工程款問題的發生。

　　1．大力規范建設單位的行為。建設資金不到位的項目不準開工，并建立企業信用檔案制度，在媒體上把拖欠者曝光；

　　2．各級政府和有關部門要帶頭遵紀守法，城市建設和地區發展要量力而行；

　　3．及時組織力量，對已拖欠的工程款進行清欠，逐步解決陳欠；

　　4．要加強施工企業資質管理，實行總量控制，解決不規范競爭的矛盾。（作者：

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