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大約一個月前，一份國資委的文件由國務院辦公廳轉發給各省市、自治區、直轄市人民政府和國務院各部委。該文件透露了“國有大型企業管理層持股解禁”的信息，而就在去年4月，國資委還曾專門下文嚴禁此類舉動。在吉林省人民政府的網站上可以看到，這份文件的全稱是《國務院辦公廳轉發國務院國有資產監督管理委員會關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見》(國辦發200560號)(以下簡稱《意見》)。
據知情人士透露，該《意見》由國資委起草，于2005年7月底上報國務院。其后又幾經修改，并最終于2005年歲末推出。近日，國資委正在內部積極部署，并將于1月底召開新聞發布會，向社會公布和推廣文件精神。
“近幾年來國有資產流失比較嚴重，引起了社會大眾的關注，也引發了國有企業改革方向的大爭論。決策層必然對這些爭論要有回應。”國資法起草小組成員、中國政法大學法學教授李曙光對此表示。
從《意見》的出臺來看，國資委在肯定以往國企改革方向的基礎上，表現出繼續推進國企改革的決心，同時又在細節上設定了更多規范和限制。
值得關注的是，短短半年多時間，國資委的態度為何會轉變如此之快？在國企改制暴露出種種問題、并由“郎顧之爭”而引起持續兩年的全社會大辯論的背景下，為國有大型企業管理層持股解禁是否會引來更多的爭議？
嚴控下的松動
與以往政策相比，該《意見》的最大突破點在于第五條“嚴格控制企業管理層通過增資擴股持股”。
該條第2款稱：“國有及國有控股大型企業實施改制，應嚴格控制管理層通過增資擴股以各種方式直接或間接持有本企業的股權。為探索實施激勵與約束機制，經國有資產監督管理機構批準，凡通過公開招聘、企業內部競爭上崗等方式競聘上崗或對企業發展作出重大貢獻的管理層成員，可通過增資擴股持有本企業股權，但管理層的持股總量不得達到控股或相對控股數量。”
盡管加了“嚴格控制”的字眼，但解禁的意味已是不言而喻。盡管如此，管理層購買大型國企的存量股本，仍處于鎖定狀態。同時，“不得達到控股或相對控股數量”，又意味著不是MBO(管理層收購)。但《意見》究竟是股權激勵還是轉讓股權，還不清楚。“既不是MBO，又不是獎勵，是介乎這兩者之間的混合物。”曾任國有資產管理局企業司司長、百慧勤投資管理公司董事長管維立說。
盡管只是開了個口子，上海榮正投資咨詢公司總裁鄭培敏對《意見》的出臺，仍掩飾不住內心的興奮，他說：“有一家企業(管理層)想做增量持股，過去政策還沒有明確，便一直不敢做。現在文件要下來了，我可以打電話告訴他們可以做了。”
像上海榮正這樣為國有企業改制提供中介服務的機構不在少數，他們透過《意見》中嚴格的限制性語句，仍舊嗅出其中的“商機”。他們大多渴望將自己的客戶群從中小企業拓展到大型國有企業，而中小型國有企業的MBO(管理層收購)早已放行。
大型國企包括央企和地方大型國企，李曙光認為，這個文件主要是規范地方的大型國企，而不是規范中央直屬企業。對后者目前沒有多大現實意義。后者應該不會很快改制，目前主要是進行合并。雖然這169家央企中也有虧損比較嚴重的，也有可能采取增資擴股的方式，但這只是選擇之一，能走多遠還是未知數。
根據國資委主任李榮融在去年一次新聞發布會上所言，目前，中國國有工商企業是138000戶，中央企業是169戶，每年減少的國有及國有控股企業大概是4000戶到5000戶。
由中小國企占國企總量的98%來計算，地方大型國企的數量應該在2500戶左右。
在采訪中，很多專家都對大型國企是否需要推行管理層持股的激勵政策表示質疑。
“當前國企的利潤主要來自壟斷行業以及資源行業，而不是來自經營改善帶來的業績提升。”管維立堅持認為，外界普遍夸大了大型國企需要激勵機制這個問題。
首都經貿大學教授劉紀鵬則表示：“大型國企按照劃分標準，總資產3億以上，凈資產上億，管理層能有多少錢去做增量持股呢？”
國資委為何態度轉變？
事實上，在過去幾年中，國資委對于大型國企的股權轉讓一直持審慎態度。而這與近年來對于國企改革的全社會反思的大背景密切相關。
自2004年8月開始，以香港經濟學家郎咸平教授指責許多中國企業管理層借國企改革之機大肆化公為私、侵吞國有資產為開端，一場激烈的社會大論戰就此展開，并持續至今。
作為對這場論戰的回應，當年9月，國資委以國資委研究室的名義在《人民日報》發表署名文章，該文章指出，推進國有大企業的改革，必須堅持所有權與經營權分離的改革方向，重要的企業由國有資本控股。實施管理層收購并控股，是將所有權與經營權合一，這不利于形成有效的公司治理結構，不利于建立市場化配置經營管理者的機制，不利于維護國有經濟的控制力，與我國國有企業建立現代企業制度、推進股份制改革的方向不相符合。
在此一個月后，國資委主任李榮融公開發表講話再次強調，央企、國有上市公司不宜MBO，并且首次提出，地方大型國企不宜MBO。
去年4月11日，國資委出臺《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》，再次強調，“大型國有及國有控股企業及所屬從事該大型企業主營業務的重要全資或控股企業的國有產權和上市公司的國有股權不向管理層轉讓”。
但時隔半年之后，此次《意見》的出臺卻出人意料地為大型國企管理層持股開了禁，雖然這不是MBO。其原因為何？
“這兩年國有企業改制進程很快，各地政府有很多自我創新，總之是加快國有企業改制進程，泥沙俱下肯定會引發很多問題。作為國資委，如果不拿出一些東西出來，面對一些問題就會比較被動，其用意是試圖解決各個地方在國有企業改革當中出現的問題。”國資法起草小組成員、中國政法大學法學教授李曙光分析說。
也許正是因為各地國有大型企業的管理層持股已愈演愈烈，才催生了這份解禁與加強規范的《意見》。
其實早在去年下半年，一些省市就已制定出國企管理層可以增量持股的規定。
如去年8月，遼寧省出臺《遼寧省人民政府關于深化國有企業改革的政策意見》，規定“國有及國有控股大型企業，除國家法律法規、政策另有規定外，管理層(企業負責人以及領導班子其他成員)可以增量持有本企業股權”。
同時，于2006年1月1日起全面實施的新版公司法第143條更是規定，上市公司可以回購股份用于獎勵給本公司員工。既然法律規定可以將股份獎勵給員工，員工掏錢購買股份也應為法之所許。法律的變革使得禁止管理層持股的堅冰進一步松動。
能否防范國有資產流失？
與以往的文件相比，《意見》從規范的角度來說更為細致。
國資委曾經出臺的涉及國有產權轉讓的政策主要有業內統稱的“96號文”和“3號令”，即2003年11月和12月分別頒布的《國務院辦公廳轉發國務院國有資產監督管理委員會關于規范國有企業改制工作意見的通知》和《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》。但“96號文”和“3號令”對于國有產權轉讓程序僅有粗線條的勾勒，業內共識缺乏有效操作性。
此次《意見》增添了很多管理層持股的限制條件。如規定了回避制度，即管理層成員擬通過增資擴股持有企業股權的，不得參與制訂改制方案、確定國有產權折股價等重大事項；規定了市場禁入制度，如對于經審計認定對改制企業經營業績下降負有直接責任的人員、無法提供持股資金來源合法相關證明的人員，都不能通過增資擴股持有改制企業的股權；不能聘請同一家律師事務所既提供審計又提供咨詢。
為了防止國有資產流失，《意見》還對減值準備作出了非常細致的規定：“依據國家有關規定計提的各項資產減值準備，必須由會計師事務所逐筆逐項審核并出具專項意見，與審計報告一并提交國有產權持有單位作為改制方案依據，其中不合理的減值準備應予調整。”
《意見》在保障員工權益方面也更加嚴格，如改制方案必須提交企業職工代表大會或職工大會審議，并按照有關規定和程序及時向廣大職工群眾公布；職工安置方案必須經職工代表大會或職工大會審議通過，企業方可實施改制等。
盡管《意見》考慮到了操作可能存在的種種問題，但李曙光擔心的卻是，《意見》能否真正被執行下去。
“文件本身不是法律，而是國資委一個部門的規章制度，沒有很強的法律約束。”他說，“我覺得最大的問題是，這個《意見》到達下面怎么實施。如果下面繼續按照自身的規定推進國企改革，沒有很好的法律措施怎么辦？因此從法律的角度講，就應該有《國資法》，以民事賠償和刑責的手段跟進。”（葛清）
(華東政法大學教授羅培新對此文亦有貢獻)
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