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本報記者 滕曉萌
北京報道
“內貿流通法律就像一棵樹，慢慢地在形成，我們期望五年之后，這棵樹輪廓已經完備，然后我們再不停地為其添枝加葉。” 商務部條法司司長尚明用頗為詩意的語言描述商務
部在未來幾年的立法工作。
2005年，內貿立法首次成為商務部立法工作中最引人注目的部分，以反壟斷法為代表的一批法規紛紛完成起草、送審或出臺。按照商務部2005年立法規劃初步制定的《建立健全市場流通法律體系框架》，中國市場流通法律體系將從小到大，在3～5年內初步建立。
1月12日，尚明在接受本報記者專訪時表示，2006年，內貿立法仍然是商務部立法領域最重要的工作之一。
流通基本法仍是難點
《21世紀》：商務部2006年在內貿方面會出臺哪些法律？
尚明：現在《反壟斷法》和《商業特許經營管理條例》正在國務院進行后期審查。《城市商業網點規劃條例》也在國務院審議，《生活必需品市場應急管理條例》我們也已經上報國務院，但是由于這將和國家應急管理體系銜接，所以有待國務院統一安排。《生豬屠宰管理條例》今年重新修訂后也會出臺。
在法律起草方面，我們已經將今年的幾部條例以上法律上報國務院法制辦，有一類的，也有二類的，但是由于立法資源有限和形勢發展的需要，可能會有小調整。另外，我們還將出臺一批涉及流通方面的部門規章。
《21世紀》：按照《建立健全市場流通法律體系框架》，商務部在未來幾年內還會制定哪些法律？
尚明：《建立健全市場流通法律體系框架》確立了以市場流通基本法為基礎的市場主體法律制度、市場行為法律制度、市場秩序法律制度、市場監測調控與管理法律制度、商業信用信息法律制度“五大支柱”。我們認為這五個方面基本囊括了流通領域出現的各種法律問題。
其中，市場主體包括批發商、零售商、經紀人、交易市場、商會與行業協會、商事登記；市場行為包括連鎖/特許經營、無店鋪銷售、電子商務、物流、商時代理、傭金代理、商事促銷、分期付款銷售；市場秩序包括反壟斷、反不正當競爭、商事交易管理、知識產權保護、價格；市場監測調控與管理包括商業網點規劃、生活必需品應急管理、特殊商品、特殊行業、市場流通促進；信用管理包括企業信用和個人信用。
可以說法律框架的實施還有待于論證，其所列的各項內容也不是孤立的。我們立法的時候會整體地看待這一框架。比如我們就市場主體問題，不一定非要搞一個獨立的規則，可能在某一個較為全面的法規中包括了主體的內容，也包括其它內容。有可能一部法律同時包括了市場主體、市場監測、信用等各個方面，也有一些法規比如《典當管理辦法》只涉及一個行業。
我們希望可以將流通方面涉及到的問題都囊括進這一框架，但是很多問題用一部基本法律解決，還是分門別類立法，這還涉及到立法技術問題。目前我們并不知道框架中大概會涵蓋多少部法律、法規和規章。但是如果這些方面在未來幾年內都基本確立的話，流通法律體系應該就基本完善了。
《21世紀》：你們目前在框架制定中遇到最大的問題是什么？
尚明：現在商務流通領域要不要建立基礎性法律是要研究的問題。我們現在在其它領域都有一部牽頭的法律，比如外貿方面以《外貿法》為基本法，然后是二級法、條例、規章等，這樣才能構成一個相對完整的體系。但現在我國法律制度是民商合一，《民法通則》解決了很多商事交易的問題。有無必要在民法之外，搞一部獨立的商事法，學者們目前還有不同的看法。
我們研究了一些國家的做法，我們也曾經去調研《深圳商事通則》，但目前尚未形成比較成熟的看法。雖然理論方面有不同的看法，但我們還是堅持研究和論證。出路是要么訂立一部可以解決流通領域共性問題的基礎性法律，再輔以其它的法律、法規，要么在每一個單獨條例中處理這些共性問題。
《21世紀》：流通的基本法的缺位會不會阻礙整個流通領域立法的步驟？
尚明：不會。
現在流通領域立法的要求非常迫切，如果基本法不成熟或不適當的話，我們會出臺一些相關法規和部門規章，我們在現在和今后一段時間，可能都以部門法居多。這有兩個因素，除了在理論上不同看法外，還涉及到我們的立法資源問題。因為不少問題必須在條例以上級別的法律中才能得到解決，鑒于頒布條例要經過較為復雜的程序，我們退而求其次頒布了大量規章。
每年我們爭取推動出臺1～3個流通方面的條例和一批部門規章，為了切實解決一些急待解決的問題，還陸續搞了一些指南、標準等，這些文件雖不帶有強制約束力，但是有普遍指導意義，比如美容美發出臺了管理辦法，里面并沒有明確的權利和義務，但是對于美容美發界的規范經營仍然有指導作用。我們到地方調研時，有的工商部門就是拿這個規定管理美容美發行業的。
公眾可對立法項目提出建議
《21世紀》：流通立法目前為何如此受到重視？
尚明：改革開放前，我們一直實行計劃經濟，流通領域中大量實行配給制，當時的管理手段是通過計劃、發文件的方式進行。中國在市場經濟發展中，流通方面也曾有很多改革，就機構方面，先后有商業部、物資部、國內貿易部、國家經貿委等，就理論問題，對于市場經濟條件下如何管理流通，一直都有不同看法。
由于上面所談的原因，流通領域尚沒有形成完整的法律制度。2003年，經貿委一部分和外經貿部合并，成立了商務部，商務部成立之初，就意識到應該把流通領域的立法盡快建立起來，市場經濟從某種角度講，是法制經濟，流通領域也是如此。
我們當時做的第一個工作，就是清理法律法規，一是摸清自己“家底”，二是看看哪些法律法規和世貿規定相抵觸。在短短半年中，清理了1000多件具有約束力的文件，其中有一些甚至是我們在圖書館和個人手里拿到的，很多文件已經過時了，甚至還有上世紀60年代的文件，都還沒有聲明作廢，很明顯需要一套新的東西去代替。
清理完了之后，我們發現，流通領域法律基本上只有一法一條例——《拍賣法》和《生豬屠宰管理條例》。盡管《合同法》就確立了合同基本的行為準則，還有《民法通則》、《產品責任法》、《產品質量法》、《鹽業管理條例》、《煙草專賣管理條例》等也涉及到流通領域的交易規則，但并不是專門針對流通制定的。這就是過去流通領域法律的狀況。
我們找了一些專家學者，也和一些法律部門、法制部門進行溝通，想在近幾年之內，能把流通的法律基本建立起來，以配合我國市場化過程和市場經濟過程。
《21世紀》：在內貿立法過程中要求最迫切的行業和部門是哪些？
尚明：我們現在列的行業部門都是比較迫切的，有些是我們自己想到的，有些是公眾意見提到的，有的是會上提到的。商務部網站上有一個“公眾留言”欄目，今年提到很多關于廢舊物資回收這一塊，而去年關注最多的是生豬屠宰和酒類管理，這些都是地方管理中經常出問題和空當的部分。同時，特許經營、農村市場批發、商業網點建設、汽車都是大家關心的。我們根據實際情況也在不斷調整。
《21世紀》：公眾的網上參與會對內貿立法帶來多大影響？
尚明：我們立法一直在加強透明度和公眾參與程度，在法律出臺之前，我們除了調研、召開包括專家和業內人士的座談會，還會把草案發到網上去征求意見，甚至在出臺之前，最后一稿還要征求意見。
幾乎每個條例都有這種例子：我們根據公眾網上的意見對草案進行了修改。以《生豬屠宰管理條例》的修訂為例，老百姓非常關注“放心肉”等問題，大家反映很多地方管理和執法仍然存在問題。由于涉及多個管理部門，一些地方成立了聯合執法隊，直接隸屬于政府綜合治理辦公室等等，各地做法不盡相同。當我們將草案放到網上之后，很多人就應當如何管理出謀劃策，如果覺得有道理，我們就會采納。
另外，我們也會搜集所有地方現有法規進行分析，和參考其它國家做法。《反壟斷法》就是一個典型例子，2005年5月，國務院法制辦召開了一個國際研討會，把美國、歐盟等專家和各個部門都找到。我們起草過程中也不斷征求意見，包括在網上和研討會，每次征求意見都會做一定幅度修改。
我們立法參考時并不只限于一個國家，比如畜禽屠宰方面，我們會找歐盟、美國這樣發達國家的例子，也會找印度這些發展中國家的例子，還有一些巴西、澳大利亞這樣畜牧業發達的國家。
立法強調引導市場
《21世紀》：地方調研的時候一般會側重哪些問題？
尚明：我們調研的時候比較看重當地特色。深圳經濟發達，流通領域相對比較先進，所以我們在那觀察流通方面的條例。我們也去過成都，很有特點的一個市場，當時是考察連鎖經營的情況。發達地區、不發達地區都有各自特點，比如我們在深圳和西部聽到的聲音就完全不同，深圳認為市場經濟應該開放，政府不應該有太多管理，但是西部希望加強政府引導力量，加大管理力度。所以我們會和地方的商務部門或企業等多交流。
《21世紀》：那么立法時會涉及到各地地方利益問題嗎？
尚明：我們現在的立法主要處理一些原則性的東西，基本不涉及地方經濟發展平衡或不平衡，像直銷管理條例這樣，很多是備案等程序問題，不涉及權力問題。市場流通方面我們主要是看了一些市場經濟國家的辦法，基本也是強調市場，而不是注重管理、許可，更多的是引導市場正常健康發展。
《21世紀》：在立法過程中，如何協調商務部與地方以及其它部門的關系？
尚明：在國家有關法律出臺之前，我們鼓勵地方在自己的立法權限范圍內先自己制定一些法規，但是地方的法律法規不能和上級法律相沖突，各個地方在實際操作中也應該遵循這一原則。目前地方政府對于商業立法也很積極，體現最明顯的就是酒類管理，很多地方也一直呼吁國務院早日出臺條例，在此之前，他們都制定了自己的酒類管理辦法。我們也將出臺酒類管理條例，但由于上報國務院審議需要一段時間，所以我們去年先出臺了《酒類流通管理辦法》。
工商部門在商務活動中主要進行市場監管，所以我們制定的法律會有很多需要工商部門操作。比如按照《直銷管理條例》，企業在商務部備案，但是如果搞違法行為，是由工商部門依法去查，我們和工商在市場管理上主要是上下游關系，立法上沒有沖突。
同時，在法律框架內的所有立法也并不都是商務部主導的。我們期盼的是國家商務立法的完整和可操作性，但有些立法項目要靠有關部門的配合，比如價格和價格立法是發改委在做，我們不直接管價格，再比如市場流通過程中知識產權出了新的問題，我們會給知識產權部門提立法修改建議。
靠大家的努力，再未來的幾年內，初步建立我國社會主義市場流通法律體系框架還是可以做到的。
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