北京財政直補農民養老

　　北京市從2006年1月1日開始實行農村養老保險制度，其特點是財政直補參保農民和城鄉社保銜接，但距離真正的城鄉社保一體化依然路途遙遠

　　□本刊記者常紅曉／文

　　從2006年1月1日起，北京市的320萬農民，只要年滿16周歲，就可以參加農村社會養老

保險，退休后便可與城里人一樣領取養老金。

　　2005年12月8日，一份名為《北京市農村社會養老保險制度建設指導意見》(下稱《指導意見》)的文件正式出臺。目前各區縣正在據此制定相應的實施方案。這標志著北京市農村社會養老保險制度改革全面啟動。

　　根據北京市計劃，到2010年，全市享受領取養老金的農民將達到應保農民總數的60%左右。而截至2005年9月底，北京市農民累計參保人數為38.2萬人，僅占應保人數的25.5%。這意味著，五年內北京的參保農民至少要增加52萬。

　　“北京的大興、通州等五區縣先行一步，2006年爭取其余八個郊區縣出臺實施辦法。”北京市勞動和社會保障局農村社會保險處(下稱北京市勞動保障局農保處)副處長劉龍體告訴《財經》。

　　從“政策扶持”到“政府補貼”

　　2004年前，北京市也搞過農村社會養老保險試點。不過，那時的養老保險，政府基本上沒有投入，只是“予以政策扶持”，實行完全的個人賬戶模式，農民的養老金待遇完全取決于其個人賬戶積累。

　　由于農民收入有限，交費標準低，最后領取的養老金很低，而且常年不變，農民參保積極性不高。

　　一個明顯的例子是北京市通州區。該區1992年9月啟動農村社會養老保險，到2003年底累計有29735人參保，保險金總額只有4736萬元，人均保費不到1600元。參保農民“退休”后每個月平均只能領取110元，僅比當地農村低保標準高出10元。

　　在通州區，更有一些農民由于當初投保額過低，目前每個月只能領取數10元，最低的每月只有1.8元。而2004年北京農民的年人均純收入已達到7172元。在通州區勞動和社會保障局農村社會保險管理中心主任劉俊杰看來，“這實在是一個可笑的數字”。

　　此次新一輪農村社保改革，明確把過去的“政府扶持”改為“政府補貼”，即“個人繳費、集體補助、政府補貼”，突出各級政府對農民參加社會養老保險的責任。

　　據了解，北京市財政未來五年每年預計安排5000萬元，具體補貼標準是：平原區縣每個農民每年25元，山區區縣35元；并將納入財政預算管理，專款專用。

　　市財政之外，區縣財政也要相應地補貼。據北京市勞動保障局農保處副處長劉龍體介紹，各區縣對農民的補貼不會低于市財政的標準。市級和區縣財政的補貼全部進入農民社會養老保險個人賬戶。

　　以海淀區為例，區財政對農民參保的補貼主要分為三部分：一是年度參保補貼；二是對男55歲以上、女50歲以上的農民，政府分五年給予過渡性補貼；三是男女分別達到60、55歲后，政府一次性給予其個人賬戶600元的補貼。

　　朝陽區的政府補貼則達到農民社保費總額的30%。自2005年6月1日開始，農民參加農村社保的資金由區財政、村集體、個人按照3∶5∶2的比例分擔。

　　除了財政補貼，《指導意見》還要求：“各郊區縣政府應安排一定比例的資金，作為待遇調整儲備金”，以改變養老金發放標準一成不變的情況，具體比例和數額則由區縣政府自行確定。目前，各區縣政府正在進行實施方案的測算，2006年上半年內各區縣的方案應能出臺。

　　按照新的改革方案，今后北京的農村社保不再是完全的個人賬戶模式，而是實行“個人賬戶和待遇調整機制相結合”。

　　“農村社會養老保險是建立農村社會保障制度的核心。北京是全國第一個在全市范圍內對參保農民實行財政直接補貼的省級行政區，北京市農民因此有望率先享受國民待遇。” 勞動和社會保障部農村社會保險司綜合處處長盧海元如此評價。

　　還有一個變化是，過去北京市各級農村養老保險管理中心是自收自支的事業單位，每年從保險費中提取3%的管理服務費。此次《指導意見》則明確規定：“農村社會養老保險管理機構不再提取管理服務費，人員和工作經費列入同級財政預算。”

　　基層農村社保管理人員對此表示贊賞，認為這是統籌城鄉發展的必然。目前全市13個郊區縣中，已有12個農保經辦機構改為全額撥款事業單位。

　　“城保”“農保”銜接懸念

　　中國至今仍存在嚴重的城鄉社會分割體制。在社會養老保障上，農村和城市的“城鄉分治”表現得同樣嚴重。北京這次改革就此會有什么變化？

　　根據《指導意見》，為解決農民轉為市民后農村社保與城市社保接軌、北京市農民工參加城鎮養老保險后再轉回農村等問題，此次改革設置了城鄉社保相互銜接的制度通道。

　　《指導意見》規定，已經參加農村社保的農民，在全村整建制轉為城市戶口后，其農村社保個人賬戶資金可分別劃入城鎮基本養老保險統籌基金和個人賬戶。有此規定，北京每年為數不少的農轉居人員將來辦理城市社保，就有了養老資金轉移的依據。

　　但問題在于，北京的城鎮社會養老金支付標準大大高于農村，這些農民要按照城市標準領取養老金，可能還要另行補交不菲的保險費。知情人告訴記者，對這些農民而言，所謂的“社保城鄉接軌”，只是農民社保“資金的轉移手續接軌”，并非意味著農民進城后就自動享受城鎮社保標準。

　　不過，此次改革對北京市農民工群體應該是個福音。《指導意見》規定，北京市農民工參加本市城鎮社會養老保險的，如果將來回到農村，可以把自己在城鎮的社會養老保險資金全部轉入農村養老個人賬戶，亦即“城保”轉“農保”。

　　這是此次社保改革的一大亮點。此前北京市鼓勵本市農民工參加城鎮社會養老保險，但對不符合按月領取養老金規定的農民工，退休后只能一次性領取個人賬戶的資金，其用人單位的交費實際上就留在城鎮社保體系內。新制度打通了“城鄉銜接”渠道，農民工退休后不僅可以領取原個人賬戶的資金，原用人單位的繳費也可進入農村社保的個人賬戶，從而實現了最低程度的權利公平，事實上提高了農村工的養老保險待遇。

　　但是，欲真正實現“城鄉社保”的銜接，仍將是一個漫長的過程。社會保障專家指出，此次改革所確立的“城鄉社保銜接”只是第一步，離真正的城鄉社保接軌距離尚遠。

　　原因之一是農村社保屬農民自愿參加，而城鎮社保則是強制參加。據北京市勞動保障局農保處官員介紹，之所以如此，主要是北京農民的收入還不夠高，各級財政的補貼能力有限；同時各區縣的經濟發展不平衡，也很難“一刀切”。

　　更重要的差別在于，城鎮社會養老保險是北京市級統籌，由市、區財政兜底；而農村社會養老保險是縣、區統籌，財政并不兜底。沒有財政兜底，目前的農村社會養老保險更像一種商業養老保險。

　　“農民社保還是基金自求平衡，以收定支。”通州區勞動保障局農保中心主任劉俊杰告訴《財經》。基于此，目前農村社保的籌資機制仍以個人和集體交費為主，來自政府的補貼依然太少。據記者了解，縣區級政府對參保農民的補貼標準不一，普遍不高，而市級財政對參保農民的補貼每年不過25元或35元。這對農民來說，并不構成巨大的誘惑。

　　更愿參加城鎮養老保險

　　“目前的制度設計，從本質上仍然是個人賬戶積累制，村組集體的錢，農民的錢，財政的補貼，全部進入個人賬戶，基本上是‘自己吃自己’，與參加城保的待遇根本沒法比。”通州區勞動和社會保障局農保中心主任劉俊杰說。

　　或許，村組集體的經濟實力更是農村社保面臨的巨大挑戰。按照北京市《指導意見》，農民參保，除了政府補貼，村組集體要拿大頭。但不同的村組，集體經濟發展很不平衡，富裕村或許有能力給農民交費，窮村要給農民大量補貼就很困難。

　　據記者了解，通州區共有483個行政村，村集體凈資產為正數的440個，有43個村資不抵債。而農村稅費改革后，有227個村難以維持正常運轉。在這樣的情況下，搞農村社會養老保險，對村級組織無疑是巨大的壓力。

　　也因此，通州區目前試點的13個村，大多屬于用征地補償款和安置補助費給農民交養老保險費。通州區2004年初的試點起初就定位于“失地農民社會養老保險”。

　　參保農民的交費壓力也是個現實問題。以通州區2004年參保標準為例，一個30歲的男性農民，如果想30年后每月領取200元養老金，財政每年補貼96元，共補貼30年，個人則需一次性交費12410元；而如果想領取每月900元的養老保險，財政每年補貼只有58元，個人則需交費高達63869元。對大多數農民而言，這不是一個小數目。

　　北京市財政局科研所吳鳳認為，真正意義上的社會養老保險，必須同時具有三個基本的特征：一是以保障基本生活為原則；二是國家強制性，通過法律法規強制實施；三是由國家財政兜底。但北京農村社會養老保險的特點是自愿參加，個人存錢個人用，社會化程度低。更重要的是，“政府職責不清，如勞動保障部門、

　　通州區馬駒橋鎮北海村支部書記王玉生告訴記者，他家的土地被征用后，自己從土地補償款中拿出7340元參加了通州區的“農村社會養老保險”，預計60歲后每月能領取養老金300元。

　　“我希望國家盡快給我們轉為城鎮戶口，養老保險上也參加城市社會養老保險，享受與市民一樣的待遇。”王玉生說。-