東營模式試水非經營性國資改革

　　本報記者 王磊

　　在大多數經營性國有工商企業逐步完成改制的同時，分散于各行政事業單位的巨額國有資產仍在“冬眠”。據專家估測，僅在縣一級，按照每縣約50億元資產計算，我國2400多個縣的行政事業單位國有資產存量就超過12萬億元。

　　按照專家的說法，這份數額龐大的“非經營性”國有資產，目前的管理狀態依然是所有者“虛位”、管理者“缺位”和占有者“越位”。而在政策層面，廣泛的共識和改制模式無法達成，因此至今沒有一部針對非經營性國有資產改制的指導性規范。

　　能否從基層實踐中找到突破口，成為一個待解難題。

　　山東省東營市，這個位于黃河入海口邊的著名“油城”，由此進入人們的視野。3年前，東營市東營區成立了“國有資產運營公司”，不但授權這家公司經營該區13家企業中的國有股份，還將該區所有的行政事業單位占有使用的房屋、土地、鋪面等國有資產進行清理、評估，然后分期分批劃歸運營公司經營。

　　東營區國有資產運營公司董事長崔佃發，這樣總結“東營模式”3年來的實踐效果：打破非經營性資產與經營性資產界限，將行政事業單位占用的25億元非經營性資產變為經營性資產，變分散管理為集中管理，變資產為資本，既防止了資產流失和閑置，又為城市建設提供了融資平臺，達到了經濟效益和社會效益的雙贏。

　　“單位人”的貧富不均

　　“從前的國資局不過是國有資產的‘統計局’。”運營公司董事長崔佃發對記者表示，東營區在改革前的調研表明，非經營性國有資產管理權限分散，缺乏有效的管理監督機制，不僅難以發揮國有資產整體效益，還造成了大量國有資產流失。

　　其中，國資局所進行的國有資產管理僅僅是統計式的管理，實際上是各單位各自為政、各行其是。表現為，各單位隨意購置、處置、報廢國有資產，擅自改變資產性質、支配國有資產，對新增資產不及時入賬，資產處置收入去向不明等違規現象大量存在，不僅浪費了財力、物力，還為腐敗提供了條件。

　　各行政單位國有資產配置失衡，分配“苦樂不均”，也是改革的動力之一。有些部門辦公條件簡陋，甚至沒有固定的辦公場所；有些部門不僅有優越的辦公條件，還有閑置或用于經營出租的房產，甚至還通過職工集資在劃撥土地上建

　　截至2002年6月，東營區政府對全區國有資產進行清理時，發現全區行政事業單位占有、使用的國有資產總價值多達11億元，其中

　　據了解，隨著東營區經濟發展步伐的加快，區政府整體搬遷以及一些工業園區興建等，使得城市建設資金需求成倍增長。僅僅東營區各行政單位的新區建設資金就需要40多億元，而東營區每年的財政收入也不過4億元左右。相比而言，即使財政收入全部投入新區建設，也不過杯水車薪。“如果把國有資產集中起來，變資產為資本，通過抵押、出租等方式開展運營，既可防止資源閑置、低效，又能緩解城建資金的不足。而在區政府整體搬遷后，通過集中統一運營所有區直行政事業單位的舊辦公場所，就可以克服分散處理的各種弊端，實現資產價值最大化。”韓新連說。

　　一個通盤考慮的解決方案應運而生。

　　東營區“最富”的企業

　　總經理韓新連的身份很特殊。如今，他是東營區“最富”企業的管理者，因為他所在的公司運營著整個東營區的所有國有資產，總金額高達25億元。同時，韓新連還在區財政局擔任要職。

　　為了確保他這個總經理不搞“一言堂”，東營區按照“國家所有、分級管理、授權經營、分工監督”的原則，建立了三級組織架構：第一層是區國有資產管理委員會，由區委、區政府主要領導和財政、監察、建設、審計、國土資源等部門負責人組成，形成“決策層”；第二層是區國有資產管理局，主要負責國有資產的清產核資、產權界定、調查統計、調劑、劃轉等基礎性工作，擬定國有資產考核體系，并對運營工作實施監督，是“監管層”；第三層才是“運營公司”，具體負責對國有資產進行資本運營和資產經營。

　　在這個組織架構中，運營公司的任何一項重大的劃轉、投資項目，都是經過董事會研究討論、并報國資委通過后才能拍板。另一方面，為了保證收益，運營公司還通過派董事、財務總監等措施進駐參股公司，加強對參股公司的管理，充分行使對參股企業重點決策的表決權，從而確保國有權益不受侵害。

　　雖然限制條件異常嚴苛，國資運營公司的成立仍然讓韓新連感到如魚得水。在三級體系明確了權責之后，他采取了一系列手段來充實“東營模式”。

　　截至2004年9月，運營公司已經完成了全區26家行政事業單位有效資產的檔案移交和債務清理工作，獲得的土地面積為712畝；運營公司采取公平公開拍賣等方式，運營處理了威海辦事處以及東營區交通局辦公樓等多宗房地產，獲取國有資產收益4245萬元。

　　同時，東營區國資運營公司先后投資參股了金融、石化、石油開采、農業龍頭企業等行業。通過整合行政事業單位資產，把分散于各單位的資產變為運營公司的資本，并形成能夠被金融部門認可、信任的抵押物，“政府融資平臺”也得以快速搭建。據記者了解，目前運營公司已獲得多家金融機構融資協議8．2億元，這有力地支持了東營新區的重點項目建設。“變資源為資產，變資產為資本，變死錢為活錢。”韓新連這樣總結他的“東營模式”。

　　有待繼續破解的難題

　　“東營模式”迎來了來自湖南省、河北省、東北三省等地40多個縣市前來觀摩，這多少給改革“先鋒們”一些激勵。不過，一些前來考察的專業人士也提出許多疑問。

　　國務院國資委研究中心副主任李保民認為，“東營模式”可能面臨的最大問題是，國有資產運營公司是一個“企業化經營的事業單位”，因此它必須兼顧社會公益職能和企業效益職能，而這兩者在實際運作中最容易發生沖突。在資產的管理上，非經營性國有資產與經營性國有資產所追求的目標也不同。如何平衡這種矛盾，是對基層實踐者的考驗。

　　財政部科研所所長賈康則表示，東營區國資委在運營過程中，必須把“非經營性國資”的內容搞清楚，把“

　　對于東營區國資運營公司與銀行形成的“政銀合作”模式，社科院財政經濟所研究員張斌提出，必須警惕由于政府信用過度使用而導致“財政風險”。同時，由于東營國資運營公司有政府背景，也有可能在當地造成抑制競爭甚至壟斷的“與民爭利”狀況，所以，運營公司如何參與市場競爭，應該提前制定國有資本預算，由當地人大審議通過。

　　對于這些疑問，韓新連很難回答清楚，他的國資運營公司也的確面臨這各種現實的挑戰。“東營模式不是為概念而制造概念，它是自然形成的，以前國資過于分散，管不好，就流失了，現在這種做法是統起來，效果不錯，嘗到了甜頭。”東營區區長張傳勝說：“我們還會繼續探索下去。”