國資委角色求解

　　文/張文魁

　　國資委到底是出資人機構(gòu)還是監(jiān)管出資人的機構(gòu)？應(yīng)該直接當企業(yè)的股東還是由中間層公司當企業(yè)的股東？這樣的疑問并不是來自于理論，因為十六大和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例都明確將國資委定位為出資人。疑問主要是來自于實踐與理論之間的差異。

　　實踐與理論的偏差

　　首先，國資委的全稱“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”；在國資監(jiān)管條例中，也提到了國資委對企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理。由于政府對多年來國有資產(chǎn)疏于監(jiān)督、管理的狀況有切膚之痛，所以希望國資委能夠扭轉(zhuǎn)這種局面。加上“監(jiān)管”的泛化以及政府對“監(jiān)管”的偏好，造成“監(jiān)管”儼然成為國資委的根本職責。

　　第二，在國有資產(chǎn)管理實踐中，資產(chǎn)監(jiān)管(或財產(chǎn)監(jiān)管)與公共監(jiān)管之間的本質(zhì)區(qū)別沒有被分清楚，從而將資產(chǎn)監(jiān)管與公共監(jiān)管混淆起來了，進而容易將國資委與公共行政機構(gòu)混淆起來。

　　如果說對國有資產(chǎn)履行出資人職責也可以被稱為對國有資產(chǎn)進行監(jiān)管的話，或者說出資人職責也包含監(jiān)管的話，那么這種監(jiān)管是所有者對其財產(chǎn)的監(jiān)督和管理，與公共行政部門對涉及公共利益行為的監(jiān)管有本質(zhì)區(qū)別。前者的理論基礎(chǔ)是委托代理，后者的理論基礎(chǔ)是公共選擇；前者的解決方案在于公司治理，后者的解決方案在于管制體系；前者的出發(fā)點是財產(chǎn)安全和財產(chǎn)增值與回報，其核心是效率，而后者的出發(fā)點是公眾利益特別是所謂的外部性問題，其核心是公平。

　　當然，由于國有資產(chǎn)為公眾所有，所以國有企業(yè)的委托代理問題也會具有公共性，但這并不是讓國資委成為一個公共監(jiān)管機構(gòu)，而是要讓國資委如何接受公眾和公共機構(gòu)的監(jiān)督。

　　第三，國資委的出資人權(quán)利還遠沒有到位。《公司法》界定出資人有資產(chǎn)受益、重大決策、選擇管理者等三大職能，而國資監(jiān)管條例把三大職責細化成了大約18項出資人職責，但據(jù)初步統(tǒng)計，在各地實踐中，只有一半左右落實到位。

　　出資人權(quán)利不到位，有制度方面的原因，如在國務(wù)院國資委和大部分地方國資委，都沒有建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，現(xiàn)在還無法代表政府履行國有資產(chǎn)的收益權(quán)；也有政府授權(quán)不足方面的原因，例如國資委并不能按照設(shè)計的那樣按照“政資分開”的原則比較獨立地行使出資人權(quán)利，政府的隨意干預(yù)還比較多。

　　還需要引起注意的是，黨政系統(tǒng)常常把國資委當作國有企業(yè)的歸口管理部門和貫徹政府指令的“漏斗”。更何況有明文規(guī)定，國資委須“承辦本級政府交辦的其他事項”。如果黨政部門和黨政官員在實際工作中都不將國資委當成出資人機構(gòu)而把其當成對國有企業(yè)進行歸口管理的行政性機構(gòu)，怎么還能指望國資委成為一個真正的出資人機構(gòu)呢？

　　此外，一些地方國資委對行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性資產(chǎn)的管理有某種程度的介入，增加了國資委工作性質(zhì)的復(fù)雜性。國資委對行政事業(yè)資產(chǎn)的管理，不可能像對企業(yè)國有資產(chǎn)管理那樣實現(xiàn)“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”，不可能行使出資人在選擇董事或高層管理人員及進行激勵、收取紅利等方面的權(quán)利。對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的介入，國資委的角色只能是一個“賬房先生”而不可能是“東家”，因此，增加了其監(jiān)督者的色彩而淡化了其出資人的色彩。

　　國資委到底應(yīng)該直接成為企業(yè)的出資人，還是設(shè)立中間層的國有資產(chǎn)經(jīng)營類公司來當企業(yè)的出資人，本來只是國資委相機選擇、自行決定的事情。選擇后者，并不等于國資委的定位就由出資人變成了行政化的監(jiān)管者。但是，從習(xí)慣、能力和風險的角度考慮，國資委更傾向于當行政化的監(jiān)管機構(gòu)，及讓中間層公司來當企業(yè)的出資人，而自己來“監(jiān)管”中間層公司

　　國資委的人員基本上來自于黨政機關(guān)，他們的工作習(xí)慣是行使公共行政權(quán)力而不是出資人權(quán)利，他們可以參照的機構(gòu)不是出資人機構(gòu)而是公共行政機關(guān)，這種習(xí)慣對國資委在實際中的運作風格、運作方式有很大影響。從能力和風險的角度來看，國資委也傾向于當監(jiān)管者而不是出資人。履行出資人職責所需要的能力是商業(yè)化運作的專業(yè)能力，而國資委在這方面的能力顯然欠缺，而國有資產(chǎn)經(jīng)營類公司在這方面的專業(yè)能力要強一些。進行商業(yè)化運作是有很大失敗風險的，而行使監(jiān)管權(quán)力沒有多大風險，如果可以選擇的話，國資委可能更愿意選擇當監(jiān)管者和不是出資人。

　　因此，國資委的定位及其引起的管控模式問題，并不是理論上不清楚，而是實踐與理論之間存在偏差。那么，到底應(yīng)該如何解決這個問題呢？無非有兩種選擇。一是屈從實際，將國資委定位為監(jiān)管者。二是矯正實際，將國資委定位為出資人。

　　出資人與監(jiān)管者之爭

　　定位為監(jiān)管者，首先需要厘清其履行的到底是公共監(jiān)管職能還是財產(chǎn)監(jiān)管職能。國有資產(chǎn)具有一定的公共性，但國際和國內(nèi)經(jīng)驗都表明，讓國有資產(chǎn)管理與公共管理相對分開，是提高國有資產(chǎn)的經(jīng)濟效率的重要前提。因此，它只能是資產(chǎn)(或者財產(chǎn))監(jiān)管者。財產(chǎn)監(jiān)管所包含的具體工作可以列舉如下五個方面：制訂規(guī)則(法律法規(guī)、財務(wù)準則等)；財產(chǎn)登記與檢查；對損壞、破壞財產(chǎn)行為的糾正和處罰；對財產(chǎn)價值的評估與財產(chǎn)出售程序的檢查；對企業(yè)的

　　第二，定位為監(jiān)管者，還面臨設(shè)立中間層公司作為企業(yè)的出資人，還是干脆取消企業(yè)的出資人的問題。一般而言，答案是前者。但是，這也會涉及到兩個問題。一是設(shè)立中間層公司的利弊問題，二是中間層公司本身是否還需要出資人以及國資委是否作中間層公司的出資人。 中間層公司本身就有利有弊。另外，如果中間層公司的上面還需要出資人，那么國資委仍然還是出資人；如果中間層公司上面不再需要出資人，那么中間層公司其實就相當于國資委了。

　　也許，國資委作為監(jiān)管者的定位可以做如下設(shè)計：是企業(yè)的監(jiān)管者，是中間層公司的出資人。這是一種更為復(fù)雜的情況，企業(yè)要同時面對監(jiān)管者和出資人，關(guān)鍵在于監(jiān)管者與出資人之間到底有什么樣的界線。一般而言，這種界線不好把握，對改善企業(yè)的治理會有明顯的負面作用。

　　第三，作為監(jiān)管者，行政化的傾向不可避免，如何防止以行政權(quán)力來干預(yù)企業(yè)事務(wù)，如何防止中國的國有經(jīng)濟陷入新的“政企不分”、“政資不分”，是一個難于回答的問題。

　　第四，定位為監(jiān)管者，國資委對國有資產(chǎn)的監(jiān)管范圍可以更廣泛一些，包括行政事業(yè)資產(chǎn)甚至自然資源資產(chǎn)等，可以將國資委打造成一個“大國資委”。對“大國資委”的可行性及其運作模式，應(yīng)該做進一步的審慎評估。

　　第二種選擇，是矯正實際，將國資委定位為出資人，推動國資委向出資人的方向移動，并設(shè)計相應(yīng)的管理控制企業(yè)的模式。

　　定位為出資人，首先需要黨政機構(gòu)放棄將國資委作為“漏斗”的做法。這樣做的好處是： 國資委可以專注于國有資產(chǎn)的商業(yè)化管理；一般而言，國有資本會有更高的回報。但是，對于黨政機構(gòu)而言，也會有一些問題，如自己的意圖(包括發(fā)展地方經(jīng)濟和發(fā)展特定行業(yè)、開發(fā)特定項目)和指令并不能直接貫徹于國有企業(yè)之中，一些官員個人可能會出現(xiàn)利益上的損失。

　　第二，定位為出資人，對于國資委而言，需要強化出資人的權(quán)利和責任以及減少行政色彩，這對國資委會帶來如下影響：要進一步落實國有資本收益權(quán)和對國有企業(yè)董事或高層管理人員的選擇權(quán)等出資人權(quán)利；國資委應(yīng)該有國有資本經(jīng)營預(yù)算和資產(chǎn)負債表；國資委自己應(yīng)該有良好的治理結(jié)構(gòu)和約束機制；國資委減少行政色彩，強化商業(yè)色彩；對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)的管理應(yīng)該與對企業(yè)國有資產(chǎn)的管理區(qū)別開來，形成不同的體系和模式；通過行使出資人權(quán)利而不是公共監(jiān)管者的行政權(quán)力來確定國資委與國有企業(yè)之間的關(guān)系，形成科學(xué)合理的管控模式。

　　由于中國政府層級比較多，各層政府所擁有的國有資產(chǎn)的分布狀況又不太一樣，所以在中央政府和一些地方政府之間關(guān)于國資委定位有不同的探索甚至不同的傾向性是正常的。我認為，在中央政府和國有企業(yè)比較多的省、直轄市、自治區(qū)政府，將國資委定位為出資人是合適的。在國有企業(yè)比較少、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)比較多的地方政府，國資委如何定位，甚至是否需要設(shè)立專門的國資委，可以進行自己的探索和嘗試。

　　(本文作者系國務(wù)院研究發(fā)展中心企業(yè)所副所長)