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今年6月，審計署審計長李金華在向全國人大常委會提交的審計報告中，有關(guān)10戶中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟責任審計的兩個數(shù)字耐人尋味：這項審計共查出轉(zhuǎn)移挪用、貪污受賄等涉嫌經(jīng)濟犯罪金額16億元，而由于決策失誤、管理不善等造成的損失卻高達145億元。
資金使用效益問題并不涉及違法，長期以來很難像腐敗問題那樣引起人們足夠的重視。然而，正是在所謂“合法”使用的背后，決策失誤、管理不善、損失浪費……一個個巨大
的黑洞正悄悄吞噬著財政資金和國有資產(chǎn)。
“財政資金是‘唐僧肉’，不吃白不吃”
不久前，青島市審計局對青島現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)中心進行審計時發(fā)現(xiàn)，由于項目可行性研究不充分，這個中心竟然在生活飲用水源地一級保護區(qū)內(nèi)投資建立農(nóng)業(yè)示范基地，實際根本無法運營，致使先期投入征地及工廠搬遷等費用400多萬元難以追回。
脫離現(xiàn)實、過分超前、盲目、輕率決策，使一些工程項目從立項起就注定了失敗的命運，而一些違背產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求的“政績工程”“形象工程”，更是造成了巨額損失浪費。審計署副審計長劉家義談到投資效益時曾經(jīng)舉了兩個例子：西部某貧困縣在縣城建中心廣場，面積5.2萬平方米，是天安門廣場的二分之一；還是西部某貧困縣，修了個占地100多畝的縣城廣場，投資額竟然達到全縣當年財政總收入的15%。
許多項目在建設(shè)過程中的損失浪費也是驚人的。2004年，山東省審計廳對省體育中心改造工程進行了跟蹤審計，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，參與這一工程的25家施工單位都存在著高估冒算問題，有的重復(fù)計算工程量，有的變更設(shè)計，有的不履行約定。提報的約1.8億元工程價款中竟有四分之一是“水分”。
“如果不進行審計，這樣一個項目國家就要多掏5000萬元。”山東省審計廳投資審計處處長魯玉芹說，“施工單位都把財政資金看成是‘唐僧肉’，不吃白不吃。”
在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)營管理直接關(guān)系到企業(yè)的生存和效益。2002年12月，天津市耗資1億多元建成紀莊子污水回用項目。但是，由于企業(yè)成本負擔較重，再加上政策引導(dǎo)和宣傳力度不夠、價格杠桿作用發(fā)揮不好等因素，水廠運行9個月每天售出的水量僅相當于設(shè)計能力的1%，累計虧損120萬元。
“決策失誤怎么了？經(jīng)營不善怎么了？錢又沒放進我的口袋。”審計署科研所副研究員劉力云說，這是當前許多領(lǐng)導(dǎo)干部存在的思想觀念。他們認為，效益問題不是違法問題，只要財政、財務(wù)資金的使用是合法的就無可厚非。正是在這種環(huán)境下，一些政府部門的社會管理效率極低、效果極差。特別是在投資領(lǐng)域，低水平重復(fù)建設(shè)比比皆是，國有資產(chǎn)流失較為嚴重，市場秩序還不規(guī)范。
她認為，審計范圍要逐步從普通的財務(wù)收支審計向更高層次的效益審計延伸，堵住那些“合法”外衣下的巨大黑洞。
“拿出幾百萬看住幾十億，合算”
2003年，青島市有部門規(guī)劃投資3億元在李滄區(qū)坊子街建立一個熱電廠。青島市審計局對淘汰燃煤鍋爐項目進行效益審計時發(fā)現(xiàn)，在距坊子街僅一公里處就有一家熱電廠——青島堿業(yè)熱電廠，涵蓋了坊子街熱電廠的整個設(shè)計供熱范圍。如果再建一家熱電廠，將造成重復(fù)建設(shè)。對于審計部門的意見，青島市政府十分重視，最終決定取消項目，避免了一次盲目投資決策。
近年來，在財務(wù)審計的基礎(chǔ)上，開展效益審計，對政府履行公共責任的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行考察，正成為許多國家的通行做法。我國效益審計雖然剛剛起步，卻已取得顯著成果，并得到各級政府的大力支持。
青島市是我國最早開始效益審計的地區(qū)之一。據(jù)青島市審計局局長馬青山介紹，從2002年至今，這個局開展了18個專項效益審計項目，通過審計為國家節(jié)省了大量財政資金。僅政府投資審計一項，不到兩年時間就為國家節(jié)省工程款4.8億元，平均每個投資審計人員就為國家節(jié)省資金過千萬。青島市委書記杜世成多次表示：“拿出幾百萬看住幾十億，合算。”
“在山東，凡是開展效益審計的地方，都不同程度地嘗到了甜頭。”據(jù)山東省審計廳副廳長劉均剛介紹，淄博市審計局實施的火車站廣場工程審計，在中介機構(gòu)和市財政評審中心審過的基礎(chǔ)上又進一步審減造價2500萬元；東營市審計局實施的城市防潮工程審計，審減工程造價1.04億元；濟南國際機場航站區(qū)擴建工程審計，審減工程造價1.8億元。
山東省各級黨委、政府普遍對效益審計工作給予高度關(guān)注和支持，省長韓寓群曾多次對效益審計提出具體要求，推動了這項工作的開展。目前，山東省有十幾個市成立了效益審計專門機構(gòu)，配備了精兵強將和高科技設(shè)備，效益審計的覆蓋面越來越寬，力度越來越大。
除山東外，近年來，廣東、江蘇、浙江、云南、湖北、四川、天津、吉林、廣西、黑龍江等地審計部門，都結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，開展了各種形式的效益審計工作。審計署也組織開展了農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)、18個重點機場和38個支線機場建設(shè)等效益審計和審計調(diào)查，較好地將資金審計、項目審計、財政財務(wù)收支審計和效益審計有機結(jié)合起來。
“到2007年，我們要把一半力量投入到效益審計上”
“盡管效益審計是大勢所趨，并在一些地方取得了顯著成果，也普遍得到了當?shù)卣闹С郑朐谌珖茝V這一先進的審計理念，為時尚早。”審計署科研所副研究員劉力云認為，目前制約效益審計的因素還很多。
首先，效益審計是對政府行為經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價，必須建立在財政財務(wù)收支較為真實、合法的基礎(chǔ)上。而在我國，財政財務(wù)的真實性和合法性問題還沒完全解決，審計部門面對的審計對象往往存在著一些違法違規(guī)行為。在目前環(huán)境下，要想推廣效益審計，必須先解決好真實、合法的問題。
其次，效益審計的法制基礎(chǔ)尚未完全建立。審計法規(guī)定，審計機關(guān)應(yīng)對財政、財務(wù)收支的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督，但卻沒有明確提出效益審計的目標、范圍、內(nèi)涵、責任、權(quán)利和義務(wù)等，法律授權(quán)并不完備。據(jù)劉力云介紹，深圳、青島等地相繼出臺了有關(guān)效益審計的地方性法規(guī)，這也是這些地方能夠較好開展效益審計的重要原因。
此外，與財務(wù)收支審計相比，效益審計的標準比較模糊，內(nèi)容更加寬泛，目標要求較高，手段十分復(fù)雜，工作量也很大，這對審計人員、設(shè)施、技術(shù)都提出了更高的要求。例如，山東省體育中心改造工程，審計部門投入財務(wù)、工程、法律等近10名專業(yè)人員，GPS衛(wèi)星定位測量系統(tǒng)、核子密度儀、鉆孔取芯機、電子測距儀等一大批先進設(shè)備，現(xiàn)場跟蹤審計了9個月。這樣的人、財、物條件是其他許多地區(qū)所不具備的。
劉力云認為，基于上述制約因素，目前全國各地統(tǒng)一開展同一模式的效益審計是不現(xiàn)實的。各地應(yīng)根據(jù)本地實際情況，逐步開展效益審計，既不能裹足不前，也不能急于求成；既要防止閉門造車，也要防止盲目照搬國外模式。
據(jù)了解，在2003年，審計署就已將效益審計列入《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》。審計長李金華多次強調(diào)，在審計工作中，要實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。(新華社記者張曉松)
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